Задачи и принципы бюджетного финансирования социальной сферы

В процессе регулирования социального развития в России можно выделить определенные этапы. В основу их выделения была положена гипотеза о том, что достаточно объективная оценка развития социальной сферы в будущем возможна при знании ее закономерностей в прошлом, что позволит наиболее точно сформулировать проблемы развития и функционирования отраслей социальной сферы.

Первый этап (конец XIX века). Интерес к социальной проблематике в русском обществе был вызван реформами Александра II. Этим определялись и темы проводимых в то время социологических исследований: развитие системы школьного и высшего образования, социальное положение отдельных слоев и групп населения.

Второй этап (20-е — начало 40-х годов XX века). После первой мировой и гражданской войн (в 1920 г.) жизненный уровень рабочих и крестьян снизился примерно до одной трети показателей довоенного времени, которые никак нельзя было назвать высокими. Это обусловило разработку актуального и для нашего времени баланса прожиточного минимума, который С. Г. Струмилин предлагал использовать для определения допустимого уровня цен на товары широкого потребления. В этот период создаются значительные научные заделы в теории социального развития: разработка Г. А. Фельдманом модели темпов роста социалистической экономики; расчет Л. А. Минцем бюджета и структуры свободного времени трудящихся; исследование проблем социальной психологии В. М. Бехтеревым; становление социальной статистики, социальных показателей.

Одновременно с провозглашением нэпа был создан Госплан — один из главных инструментов формирования плановорыночной экономики. Задача повышения жизненного уровня ставилась в первом пятилетием плане (1928-1932 гг.) только для рабочего класса и беднейшего крестьянства.

В условиях плановой экономики содержание социальной политики обосновывалось содержанием основного экономического закона социализма — «наиболее полное удовлетворение растущих материальных и духовных потребностей населения».

Большое значение в успешном осуществлении политических, экономических и социальных задач в рассматриваемые годы имело бюджетное регулирование, которое уже тогда теоретики и практики подразделяли на республиканское и внутреннее. Шли поиски наиболее приемлемых форм и методов приведения в соответствие расходов и доходов каждого вида бюджетов и бюджетной системы в целом, с тем чтобы обеспечить максимально возможное позитивное воздействие местных финансовых органов на социальные и экономические процессы.

Финансирование социальной сферы осуществлялось за счет бюджетных ресурсов и средств предприятий, организаций, расположенных на территории. Таким образом, финансирование социальной сферы подразделялось на два канала: отраслевой и территориальный.

Отраслевой канал — совокупность всех средств предприятий и организаций, а также собственных средств учреждений социальной сферы, направляемых на текущее содержание, расширение и реконструкцию. Средства предприятий направлялись не только в виде долевого участия в капитальных вложениях на строительство социальных объектов, но и на их содержание (ведомственный жилой фонд, коммунальные предприятия, дошкольные, медицинские учреждения и пр.), а также на финансирование учреждений, находящихся в ведении местных Советов (дороги, зеленые насаждения, больницы, школы и т. д.), в виде «шефской помощи». Распределение этих средств зачастую носило неплановый характер. Их выделение зависело от инициативы и активности местных партийных и советских органов, от наличия у ведомств необходимых средств и желания руководителей предприятий оказывать помощь. Расширение функций промышленных предприятий считалось положительным с точки зрения привлечения рабочей силы и определенной разгрузки местного бюджета путем предоставления предприятиями необходимых услуг и объектов социальной сферы. Но необходимо сказать и об обратной стороне: во-первых, данное многообразие функций отрицательно сказывалось (прямо или косвенно) на основной производственной деятельности и, во-вторых, способствовало негативной дифференциации уровня удовлетворения потребностей людей, проживающих на данной территории.

Территориальный канал финансирования в отличие от отраслевого создавал предпосылки равных возможностей потребления услуг. Он был представлен средствами бюджетной системы, населения и прочих структур.

ЦИК СССР 3 февраля 1928 г. принял постановление, утвердившее основные положения об организации городских Советов. В постановлении указывалось, что городские Советы образуются во всех городах и поселках и все они наделяются самостоятельными бюджетами, которые являются составной частью единого губернского или соответствующего бюджета. За городскими Советами закреплялись имеющие городское значение предприятия, земли, строения; они наделялись правом устанавливать местные налоги и сборы и надбавки к ним. В постановлении ставился вопрос о передаче находящихся на балансе предприятий, учреждений и организаций культурного и бытового обслуживания, удовлетворяющих потребности населения, в ведение городских Советов и перенесении финансирования этой сети на городские бюджеты, с тем чтобы освободить промышленные предприятия от функций, непосредственно не связанных с производственной деятельностью.

В данный период в бюджетной сфере складывается система постатейного финансирования учреждений социальной сферы, предусматривающая возможно более детальное структурирование потребностей в средствах на базе единой схемы, разработку утверждаемых нормативов по максимальному числу позиций и выделение с их помощью ассигнований отдельно по каждому компоненту потребностей. Таким образом, в 20-е годы, например, были разработаны и утверждены раздельные нормы канцелярских, почтово-телеграфных, командировочных и некоторых других расходов (в ряде случаев они дифференцировались по наркоматам и типам учреждений). Объединение в рамках одной статьи сметы не вполне однородных элементов расходов рассматривалось как вынужденное упрощение, а отсутствие обоснованной нормы или норматива по какой-то статье — как временная недоработка. Все содержание финансово-хозяйственной деятельности учреждений социальной сферы трактовалось как участие в исполнении бюджета (норм и нормативов). Иными словами, задачи социальных учреждений сводились к выполнению данных заранее подробных предписаний относительно сроков, масштабов и направлений расходования средств.

Третий этап (начало 40-х — конец 50-х годов). Особенностью данного периода было значительное увеличение расходов на оборону. Развитие отраслей социальной сферы в данный период сводилось к обеспечению минимально необходимых условий воспроизводства кадров, требующихся для решения производственных и оборонных задач. Фактически довоенный уровень развития социальной сферы был достигнут в 1952 г. (по промышленности — в 1948 г.).

Четвертый этап (конец 50-х — начало 70-х годов). Послевоенный период требовал значительных финансовых ресурсов на содержание восстановленной сети социальной сферы, дальнейшее ее расширение и оснащение современным оборудованием. Именно в это время развивается отраслевой принцип финансирования социально-культурных мероприятий: с 1966 г. стали разрабатываться в дополнение к производственным планам перспективные планы социального развития коллективов промышленных предприятий и других трудовых коллективов (первым таким предприятием явилось Ленинградское ОЭП «Светлана»).

На основе опыта разработки указанных методик с 1968 г. по инициативе ВЦСПС началась работа научных коллективов над типовыми методическими рекомендациями по составлению планов социального развития.

В 1969 г. был разработан первый в стране пятилетний план социального развития административного района г. Ленинграда на 1970-1975 гг.

В 1971 г. Госплан СССР, Госкомтруда СССР и ВЦСПС утвердили «Методические рекомендации по планированию социального развития коллектива предприятия».

Особенностью данного этапа является система управления социальной сферой, ориентированная главным образом на расширение охвата населения четко очерченным кругом услуг относительно однородного качества. Набор социальных услуг и требования к ним определяются преимущественно централизованно, в форме натуральных нормативов обеспеченности и потребления. Взаимоотношения потребителей и производителей услуг социально-культурного характера фиксируются на уровне ведомств. Задачи и способы деятельности учреждений социальной сферы задаются с помощью детальных директив. Ресурсы, необходимые для решения этих задач, поступают, как правило, «сверху». Действует система распределения ресурсов на текущее потребление и непроизводственное строительство, при которой основная часть средств (примерно 70%) выделяется по министерствам и ведомствам.

В 1961-1965 гг. расходы на социальную сферу росли в 1,4 раза быстрее, чем произведенный национальный доход. Динамика этих расходов была близка к динамике основных производственных фондов. Однако подходы к управлению оставались по сути прежними: увеличение масштабов обслуживания не сопровождалось повышением его качества, растущий охват населения услугами не предусматривал выявления его реальных потребностей, инвестиционная политика центра не способствовала развитию форм хозяйствования в основном звене. Главным образом повышались темпы роста сетевых показателей, капитальных вложений и материальных ресурсов, в директивном распределении которых заключалась работа всей системы плановых органов как в центре, так и на местах.

Пятый этап (начало 70-х — конец 80-х годов) можно назвать этапом комплексного подхода, когда происходило углубление содержания и расширение задач планов социального развития, более тесная их увязка с научно-техническим и производственным планированием. В самом начале 70-х годов началась разработка планов социального развития городов и районов, были предприняты первые попытки распространить социальное планирование на село.

По сравнению с планами социального развития предприятий аналогичные планы городов включали значительно больший круг вопросов: расчет баланса рабочей силы и демографический прогноз, развитие здравоохранения, физической культуры и спорта, системы образования и пр.

С принятием Конституции СССР 1977 г. для всех предприятий, объединений и других организаций, а также административно-территориальных комплексов стало юридически обязательным составление планов не только экономического, но и социального развития. В 1978 г. Госплан РСФСР опубликовал «Методические указания к разработке планов экономического и социального развития автономных республик, краев, областей и отраслей республиканского (РСФСР) подчинения», а в 1980 г. — «Методические указания по планированию комплексного экономического и социального развития города». С 1978 г. народнохозяйственный план страны стал называться «Государственным планом экономического и социального развития».

На данном этапе разрабатываются грандиозные целевые программы (Продовольственная программа, Комплексная программа развития производства товаров народного потребления и сферы услуг на 1986-2000 гг. и пр.). Программные установки в области социальной политики получили свое конкретное выражение в «Основных направлениях экономического и социального развития СССР на 1986-1990 гг. и на период до 2000 г.», содержащих обширный раздел по социальному развитию страны и повышению уровня жизни населения.

Значительный интерес представляет вопрос об объектах и субъектах социальной политики на данном этапе. В качестве объектов социальной политики (социального развития) выступали трудовые коллективы. Местные Советы народных депутатов наделялись правами координации и контроля деятельности предприятий, включая предприятия республиканского, союзно-республиканского и союзного подчинения, по ряду вопросов, в том числе и социального характера.

В качестве субъектов социального развития выступают: трудовые коллективы (одновременно являющиеся и объектами). Советы народных депутатов и их плановые органы вместе с другими отделами исполкомов. Последовательность разработки планов социального развития представлена на рис.

Разграничение субъектов планирования социального развития по уровням делает правомерной постановку вопроса о разграничении между ними функций в области планирования.

Всего в сводный раздел социальных показателей развития города включалось 132 показателя. Это были позиции, фигурирующие в других разделах комплексного плана и представляющие условия развития отраслей (объектов) народного хозяйства градообразующего и обслуживающего значения, а также рационального использования трудовых ресурсов города.

До уровня городского района доводились только показатели, характеризующие развитие социально-бытовой инфраструктуры. На более высоком уровне территориального управления — автономных республик, краев, областей — показатели сводного раздела по всему комплексу мероприятий в области социального развития группировались в следующие подразделы: численность и социально-экономический состав населения, квалификация работников, условия труда, денежные доходы и расходы населения, потребление населением материальных благ и услуг, развитие отраслей социальной сферы, охрана окружающей среды.

Сводные разделы комплексных планов экономического и социального развития на уровне областей, краев, АССР, а также административных районов и городов существенно отличались от аналогичного раздела государственного плана экономического и социального развития СССР и союзных республик.

Во-первых, некоторые показатели, имеющие социальную нагрузку, такие, например, как использование национального дохода СССР и союзных республик на цели социального развития, не представлялось возможным разрабатывать на более низких территориальных уровнях.

Во-вторых, территориальное планирование ряда показателей социального развития регламентировалось на народнохозяйственном уровне — по СССР в целом или в разрезе союзных республик (например, продолжительность рабочей недели, минимальный уровень заработной платы, размер пенсий и пособий).

В-третьих, некоторые показатели невозможно было представить на более низких территориальных уровнях из-за недостаточной разработки методики их определения (показатели рационального потребительского бюджета, бюджета времени).

Госпланом СССР в мае 1982 г. была изменена структура этих планов. Они должны были охватывать все хозяйство на данной территории и состоять из: планов по хозяйству, подведомственному соответствующему Совету; основных показателей по хозяйству вышестоящего подчинения; основных показателей по территории, подведомственной данному Совету. Таким образом, структура планов автономных республик, краев, областей, районов и городов стала адекватной структуре планов союзных республик.

Важно подчеркнуть, что данный документ вводил единую для всей страны систему показателей планирования социального развития, но не отменял республиканских методик и фиксировал сравнительно узкий набор показателей. К тому же проблемам собственно социально развития в нем уделялось неоправданно мало места. Примечательно, что при характеристике этапов разработки планов в «Типовых методических указаниях к составлению планов экономического и социального развития автономных республик, краев, областей, округов, районов и городов» не упоминалось об анализе уровня социального развития.

В практике бюджетного финансового планирования применялся показатель среднегодового количества единиц сети бюджетных учреждений (контингент учащихся и студентов в образовании, число коек и врачебных должностей в здравоохранении и т. д.). В связи со сложностью нормирования многих расходов именно в данный период происходит отказ от детального постатейного планирования бюджетных расходов на социальную сферу и планирование осуществляется на основании фактически сложившихся расходов на указанные цели за предыдущие годы, т. е. «от достигнутого». Особое внимание уделялось планированию фонда заработной платы, при определении которого исходили из данных о среднесписочной численности работников, занятых в учреждении за отчетный период.

В финансировании отраслей социальной сферы четко обозначаются три метода:

• на началах хозяйственного расчета (предприятия бытового обслуживания, предприятия коммунального и гостиничного хозяйства, предприятия пассажирского транспорта и связи);
• в порядке сметного финансирования (учреждения народного образования, здравоохранения и пр.);
• смешанный метод, сочетающий элементы хозрасчетного метода с методом сметного финансирования (жилищные предприятия, большинство учреждений культуры, искусства и пр.).

С 1965 по 1986 г. объем средств предприятий в финансировании социальной сферы увеличивается более чем в шесть раз, а удельный вес этих средств в объеме государственных финансовых ресурсов на эти цели возрастает с 11 до 20%. Средства предприятий в общих расходах страны к 1985 г. составляют: по здравоохранению — 24; по учреждениям просвещения и науки — 33; по жилищному фонду — 76; по коммунальному хозяйству — 24; по подготовке кадров — 22%.

На данном этапе ставился (но так и не был решен), вопрос создания системы реализации планов социального развития, которая должна была включать в себя, помимо планирования, все другие функции управления: организацию, учет, контроль и регулирование.

Таким образом, на протяжении всех вышеназванных периодов учреждения социальной сферы рассматривались в качестве пассивных получателей бюджетных средств, не имеющих отношения к созданию национального дохода. Все содержание финансово-хозяйственной деятельности этих учреждений трактовалось как участие в исполнении бюджетных назначений. Экономическое начало в работе этих учреждений практически отрицалось. К концу 80-х годов стало очевидным, что для дальнейшего роста народного благосостояния и повышения социальной направленности экономики необходим качественно новый механизм (в том числе новая социальная политика).

Шестой этап (конец 1988 — начало 1991 гг.) знаменовался принятием «Основных положений нового хозяйственного механизма в отраслях непроизводственной сферы», которые рассматривались как первая попытка интеграции социальной сферы в систему экономических отношений. Документ оговаривал условия хозрасчетной деятельности и предпринимательства для всех учреждений социальной сферы. В соответствии с «Основными положениями…» предприятия и учреждения социальной сферы получали доход от всех направлений своей работы в порядке реализации соответствующих услуг по ценам, отражающим общественно необходимые затраты. Покупателем услуг, предоставляемых населению бесплатно, должен был выступать бюджет. Бюджетные средства выделяются учреждениям по стабильным нормативам на пять лет. «Нормативы бюджетного финансирования выполняют функцию цены (тарифа) на услуги (работы), оказываемые учреждениям. Норматив устанавливается по показателю, в наибольшей мере характеризующему конечный результат деятельности учреждения данной отрасли. Структура и величина учитываемых нормативом затрат должны обеспечивать возмещение эксплуатационных расходов и необходимое пополнение материально-технической базы, социальное развитие и материальное стимулирование трудового коллектива».

Учреждениям устанавливались нормативы: фонда оплаты труда; фонда производственного и социального развития; фонда валютных отчислений (для учреждений, имеющих валютную выручку). Нормативы образования фонда оплаты труда и фонда производственного и социального развития фиксировались в виде удельных весов соответствующих направлений в общем объеме бюджетного финансирования. Фактическое финансирование было ориентировано в первую очередь на показатели численности обслуживаемых контингентов, как это, по сути, было принято и при традиционном сметном порядке (другой вопрос, что устранялась ранее существовавшая детальная регламентация расходов по статьям сметы: ст. 1 «Заработная плата», ст. 3 «Канцелярские и хозяйственные расходы» и т. д.). Основной аргумент установления данной системы — финансирование должно быть связано с результатом, а результат должен быть объективирован, и, следовательно, установлены некие показатели этого результата. Основным элементом при расчете объема расходов являлись нормы расходов, которые подразделялись на материальные и денежные.

Таким образом, ключевыми элементами нового хозяйственного механизма должны были стать:

• во-первых, стабильные нормативы, определяющие общую величину поступления бюджетных средств в зависимости от специфической для отрасли характеристики деятельности;
• во-вторых, распределение средств по трем направлениям их расходования: на оплату труда, материальные затраты на эксплуатацию и на развитие;
• в-третьих, сочетание бюджетного и отраслевого финансирования деятельности учреждений с развитием различного рода платных услуг населению, как правило, по профилю деятельности учреждения; выполнение платных работ по договорам с предприятиями и организациями. При этом не предусматривалось снижения бюджетных ассигнований путем замещения не оплачиваемых населением услуг платными;
• в-четвертых, бюджетные ассигнования (дотации) согласно новым направлениям — это не просто расходы государства, а особый вид доходов учреждений, когда обеспечивается заинтересованность в оказании, наряду с бесплатными и льготными услугами, разнообразных рентабельных услуг на хозрасчетной основе без ущерба для деятельности, финансируемой из бюджета;
• в-пятых, перераспределение и разграничение управленческих функций между учреждениями и вышестоящими организациями, усиление плановой хозрасчетной и финансовой самостоятельности учреждений.

В качестве основы формирования плана учреждения от вышестоящего органа управления должны были быть получены следующие исходные данные для планирования: контрольные цифры, государственный заказ, экономические нормативы, норматив бюджетного или отраслевого финансирования, лимиты капитальных вложений и т. д.

Несмотря на некоторые позитивные моменты «Основных положений…», финансирование объектов социальной сферы осуществлялось по принципу «от достигнутого». Например, «Методические рекомендации по составлению сводного финансового баланса территории» предписывали планирование расходов на социально-культурные мероприятия:

«Расходы на социально-культурные мероприятия и науку отражаются в сводном финансовом балансе в объеме текущих затрат, финансируемых из бюджета и за счет средств предприятий, без затрат на капитальные вложения, капитальный ремонт и на приобретение оборудования и инвентаря, которые отражены в других статьях. В состав этих расходов включаются затраты по установленным нормативам на просвещение, здравоохранение и физическую культуру, государственное социальное страхование и социальное обеспечение. Следует иметь в виду, что расходы на социально-культурные мероприятия по предприятиям республиканского и союзного подчинения включаются в размере средств, направляемых на эти цели из фонда социального развития.

По большинству социально-культурных учреждений за основу расчетов расходов на текущее содержание принимается среднегодовое количество или среднегодовая сеть и финансовые нормы, выражающие годовую стоимость содержания соответствующей единицы.

Среднегодовые показатели рассчитываются исходя из сетевых проектировок плана экономического и социального развития с учетом деятельности функционирования или сроков развертывания отдельных учреждений. Нормы расходов на текущее содержание социально-культурных учреждений определяются исходя из сложившихся в отчетном периоде средних расходов на сетевую единицу с учетом тех поправок, которые вызываются структурными изменениями планируемых мероприятий, например: увеличением в школах удельного веса старших классов с более высокой стоимостью обучения и т. д.».

Причиной подобной ситуации послужила неподготовленность органов, ответственных за разработку нормативов бюджетного финансирования, закрепленных в «Основных положениях…»: «Нормативы бюджетного или отраслевого финансирования разрабатываются министерствами и ведомствами СССР для учреждений, непосредственно им подчиненных, а для учреждений, подчиненных республиканским министерствам и ведомствам, — в порядке, установленном Советами Министров союзных республик, в соответствии с Методическими рекомендациями по согласованию с Госпланом СССР, Министерством финансов СССР и ВЦСПС».

Таким образом, на основе рассмотрения шести основных этапов можно выделить следующие проблемы в финансировании социальной сферы, с которыми страна вошла в рыночные преобразования:

1) диспропорции между производственной и непроизводственной сферами. Рассматривался вопрос о зависимости социального роста от уровня экономического развития, а не их рационального сочетания. Динамика важнейших макроэкономических показателей приведена в табл.

Среднегодовые темпы прироста основных показателей за 1981-1990 гг., %

Показатель	1981-1985	1986-1988	1989	1990	1986-1990
Валовой национальный продукт	3,6	3,9	3,0	-2,0	2,5
Произведенный национальный доход	3,2	2,8	2,5	-4,0	1,3
Чистая продукция предприятий материального производства	3,0	4,9	1,1	-4,2	2,3
Национальный доход, используемый на потребление и накопление	2,9	2,3	3,4	-1,8	1,7

Довольно высокие до 1989 г. темпы макроэкономического роста сменились в 1990 г. падением объемов производства. Относительно большим динамизмом по сравнению с произведенным национальным доходом в 1986-1990 гг. отличался показатель валового национального продукта. Это было связано с опережающим износом основных производственных фондов и ускоренным увеличением доходов непроизводственной сферы, отражающим социальную переориентацию экономики.

Достижение социальных результатов характеризует прежде всего фонд потребления — сумма материальных благ, используемых на личное потребление населения, содержание непроизводственной сферы. На первый взгляд, динамика этого показателя в 1986-1990 гг. была благоприятной. Среднегодовой темп его прироста составлял 3,5%, т. е. был больше, чем в 1981-1985 гг. (2,9%). Но, как свидетельствует статистика, это в значительной степени было связано с реализацией алкогольной продукции и ценовыми факторами;

2) неравные возможности пользования социальными услугами у населения различных территорий, что было обусловлено широким участием предприятий в содержании и строительстве объектов социальной сферы. Территориальные различия в размерах текущего потребления и непроизводственного строительства сложились под влиянием отраслевой структуры регионального хозяйства. Там, где была больше доля отраслей с высокой заработной платой, более высокими были и практически все остальные показатели материального благосостояния и социального развития;

3) диспропорции в развитии градообразующей базы (промышленность, строительство, транспортные предприятия и т. д.) и социальной инфраструктуры. Ведомственный принцип финансирования социальной сферы создавал определенную нагрузку на бюджет. Зачастую в целях привлечения рабочей силы ведомства предпочитали строить жилые дома, возлагая строительство коммунальных, бытовых и социально-культурных служб на территории. А это, в свою очередь, обусловливало некомплексный характер застройки территорий;

4) диспропорции в развитии отдельных отраслей социальной сферы (преимущественное развитие одних при существенном отставании других). Специфика потребностей населения в материальных благах и услугах заключается в том, что большинство из них не взаимозаменяемы: нельзя неудовлетворенность жильем заменить повышенной степенью обеспеченности детскими дошкольными учреждениями;

5) необоснованные различия в уровне доходов и потребления населения различных территорий, в обеспеченности социальной инфраструктурой — всем тем, что называется уровнем материального благосостояния, т. е. материальной основой социальной сферы. Проблема выравнивания уровней социального развития территорий в рамках страны — одна из наиболее сложных и не нашедших должного отражения в дорыночный период;

6) диспропорции в основных методах финансирования социальной сферы (отраслевой и территориальный). Плановые органы, с одной стороны, не могли ориентироваться при определении перспектив социального развития только на объем создаваемого национального дохода (чистой продукции), а с другой — не могли обеспечить централизованное установление оптимальных соотношений в уровне социального развития материального благосостояния, в уровне доходов и потребления, развития социальной сферы в силу ведомственной разобщенности ресурсов потребления.

Седьмой период (начало 1991 — конец 1995 гг.). Экономические и политические реформы в России повлекли за собой смену модели государственной социальной политики. В целях обеспечения экономической безопасности и социальной стабильности нужны были соответствующие корректировки социального курса и конкретных форм его реализации. Период перехода к рынку добавил новые проблемы в финансировании социальной сферы:

• в связи с приватизацией большинство объектов социальной сферы было снято с бюджетного финансирования;
• различные предприятия и организации, имеющие на своем балансе объекты социальной сферы, стали отказываться от их содержания вплоть до закрытия названных объектов;
• с расширением функций местных органов многие объекты республиканского финансирования были переданы на баланс территорий.

В целях сохранения функционального назначения объектов социальной сферы при их приватизации был принят ряд нормативных актов на уровне государства.

При разделении объектов по формам собственности исходили из необходимости сохранения единства инженерных, учебных, лечебно-профилактических комплексов (систем), централизованного управления ими, обеспечения необходимых требований к организации их безопасной эксплуатации, а также недопущения выведения из их состава объектов, не являющихся автономными по характеру их функционирования.

Комитетам по управлению муниципальным имуществом предписывалось включать в муниципальную собственность ряд объектов социальной сферы (жилищно-коммунального хозяйства, здравоохранения, народного образования и пр.), находящихся на балансе предприятий федеральной собственности.

Предусматривалось сохранение профиля объектов социально-культурного назначения приватизируемого предприятия, регламентировались объекты, приватизация которых была запрещена (детские дома, госпитали, санатории и пр.). Для обеспечения нормального функционирования объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения между приватизированным предприятием и местной администрацией рекомендовалось использовать договоры о совместном использовании и финансировании данных объектов.

Финансирование ранее принадлежащих предприятиям объектов социальной сферы предусматривалось за счет средств бюджетов республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга. Расходы, возникающие в связи с передачей объектов социальной сферы, подлежали финансированию за счет: поступлений налога на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы; 100% поступающих в бюджеты дивидендов по акциям, закрепленным в государственной и муниципальной собственности; доходов от приватизации по нормам, установленным государственной программой приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, а также за счет средств республиканского бюджета РФ, выделяемых при уточнении бюджетных взаимоотношений.

За 1991-1995 гг. было приватизировано 57% общего числа предприятий России, в том числе 4% предприятий федеральной собственности, 3% предприятий государственной собственности субъектов РФ, 83% предприятий муниципальной собственности. В структуре приватизированных предприятий на 1 января 1996 г. 84% составляли объекты «малой приватизации», в основном учреждения социальной направленности.

Приватизация имела определенные положительные стороны: финансово-экономические показатели (экономическая эффективность, финансовая устойчивость, платежеспособность и пр.) приватизированных предприятий, как правило, были выше. В то же время для отраслей социальной сферы приватизация создала новые проблемы, в числе которых сокращение сети предприятий, организаций, учреждений социальной сферы; переориентация объектов с обслуживания различных социально-демографических групп на предоставление услуг преимущественно высокодоходным слоям населения; замедление темпов обновления основных фондов отраслей социальной инфраструктуры; уменьшение общих объемов, видов и снижение качества услуг.

С 1990 г. создаются социальные внебюджетные фонды в целях освобождения бюджета от существенной доли социальных расходов, которые финансировались с большим напряжением. Одновременно с социальными были созданы и другие внебюджетные фонды. В состав государственных социальных внебюджетных фондов Российской Федерации входили: Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования РФ, Государственный фонд занятости, Фонд социальной поддержки населения.

Фонды представляли самостоятельные финансово-кредитные учреждения, организующие мобилизацию и использование средств в размерах и на цели, регламентированные государством. Создание внебюджетных социальных фондов было направлено на достижение большей защищенности населения. На практике это означало соблюдение страховой основы формирования ресурсов, строго целевого расходования их средств, обеспечение возможности юридической индексации выплат за счет прироста накоплений фонда.

Рассматривая эволюцию государственных услуг, следует остановиться на Законе РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов» (апрель 1993 г.). Закон вводил понятие минимальных социальных и финансовых норм и нормативов, определяемых как «единые или групповые удельные показатели минимально необходимой обеспеченности важнейшими жилищно-бытовыми, социально-культурными и другими услугами соответственно в натуральном и денежном выражении». Целевым назначением минимальных социальных и финансовых норм и нормативов являлось формирование минимальных бюджетов (включающих текущие затраты и затраты бюджета развития). За базу расчета минимального бюджета брались фактические расходы по отраслям за отчетный год в расчете на натуральные единицы с корректировкой на инфляцию.

Закон «Об основах бюджетных прав…» регламентировал утверждение и доведение до исполнительных органов власти нижестоящего уровня минимальных социальных и финансовых норм и нормативов, которые определяли минимальную границу бюджета. Таким образом, данные затраты формировались с учетом потребностей обеспечения гарантированного социального минимума. Существование остальных отраслей народного хозяйства определялось фактически предъявленным спросом населения, прямо пропорционально зависящим от уровня дохода населения. Впервые в законодательном порядке говорилось о расчете показателя «средняя финансовая обеспеченность», отличающегося от показателя «бюджетная обеспеченность» тем, что помимо бюджетных средств он должен был включать средства предприятий, объединений, прочих структур, направляемые на содержание объектов народного хозяйства, а также на финансирование социально-экономического развития. Реализации данный Закон не получил, а впоследствии, в 1994 г. в Законе РФ «О федеральном бюджете на 1994 г.» было закреплено формирование минимальных бюджетов на основе среднедушевого дохода, сопоставляемого со среднероссийским.

В России в данный период можно выделить пять видов источников финансирования предприятий и организаций социальной сферы:

• бюджетные средства;
• средства физических и юридических лиц;
• средства внебюджетных фондов;
• средства благотворительных фондов;
• отраслевые бюджетные средства.

Основными финансовыми ресурсами выступали средства бюджета и внебюджетных фондов, образующие общественные фонды потребления (ОФП), главным назначением которых являлось социальное развитие общества и социальная защищенность населения. Более 2/3 их объема составляли бюджетные ассигнования, поэтому данные фонды доводились до населения в основном через бюджетную систему в виде расходов на социально-культурные мероприятия и жилищно-коммунальное хозяйство.

В 1995 г. был разработан документ «О перечне социальных норм и нормативов при формировании бюджетов». В данном документе отмечалось, что в отраслях социальной сферы используются социальные нормы и нормативы, разработанные министерствами и ведомствами, которые, по сути, не являются минимальными и носят рекомендательный характер. Отмечалась общая тенденция к расширению круга установленных государственных гарантий и относительному снижению их уровня. С учетом этого Министерство экономики подготовило пакет перечней норм и нормативов, необходимых для обеспечения основных минимальных социальных гарантий и развития социальной сферы. В их число входили как установленные правовыми актами, так и расчетные нормы и нормативы, проранжированные по степени важности. Они содержали стоимостные параметры на единицу измерения и общую потребность в финансировании с указанием источников.

Нормы и нормативы были разработаны по следующим основным блокам:

• в области пенсий и пособий; в области оплаты труда;
• в сфере приема и обустройства вынужденных переселенцев;
• в области занятости;
• в области образования;
• в области социального страхования;
• в области здравоохранения;
• в области социального обслуживания населения;
• в сфере культуры.

Размеры норм и нормативов в отраслях социальной сферы были рассчитаны исходя их бюджетных расходов 1995 г. и прогнозируемого среднегодового индекса цен на 1996 г.

Дальнейшее совершенствование практики бюджетно-финансовой работы связывалось с разработкой и использованием минимальных социальных стандартов по основным показателям уровня жизни.

К началу 1996 г. реальные расходы консолидированного бюджета России на социальные и коммунальные услуги снизились на 16%, на образование — на 31%, культуру и искусство — на 40%, здравоохранение — на 38%. Назрела необходимость серьезной корректировки и целей социальной политики.

Восьмой период (начало 1996 — начало 2000 гг.). В 1996 г. Правительство РФ так характеризовало состояние социальной сферы: «…хронический недостаток бюджетных средств ограничил возможности государства в проведении активной социальной политики. Уровень реальных денежных доходов населения в настоящее время примерно на 40% ниже, чем в 1991 г. Возникла массовая бедность, усилилась дифференциация доходов. Недостаточные ассигнования обострили проблему финансирования бюджетных учреждений образования, здравоохранения, науки и культуры. Ухудшилось положение с защитой социальных и трудовых прав и гарантий граждан. Отдельные социальные проблемы усугубились и стали представлять серьезную опасность для социально-экономической стабильности общества».

Несмотря на подобную оценку ситуации в социальной сфере, ставился вопрос о сокращении социальных расходов, которые составляли в среднем 16-19% ВВП. Одновременно отмечалось наличие серьезных ограничений возможного снижения, связанных с поддержкой населением экономических преобразований, которая в немалой степени определялась динамикой социальных расходов государства.

С учетом сложившегося положения происходило изменение приоритетов социальной политики. Правительство РФ приняло «Программу социальных реформ в Российской Федерации на период 1996-2000 гг.», которая предусматривала реализацию социальной политики в два этапа.

Формирование и применение системы государственных минимальных социальных стандартов выдвигалось важнейшим средством повышения управляемости социальных процессов, преодоления кризиса социальной сферы и осуществления социальных реформ.

Указ Президента РФ от 23.05.96 г. «Об организации подготовки государственных минимальных социальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов» вновь ставил задачу разработки системы финансовых нормативов, заявленных и не нашедших реального расчета и применения в Законе РФ «Об основах бюджетных прав…».

В 1996-1999 гг. создаются основы для системы стандартов: принятие Закона о прожиточном минимуме, разработка рекомендаций по порядку формирования и экономического обоснования территориальных программ государственных гарантий обеспечения граждан РФ бесплатной медицинской помощью, принятие Правительством РФ постановления «О федеральных стандартах перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг на 1999 г.» и т. д.

Изменения источников финансирования отраслей социальной сферы нашли отражение и в новой бюджетной классификации РФ, в соответствии с которой внесены определенные коррективы в состав подразделов отраслей. Так, в разделе «Жилищно-коммунальное хозяйство» отсутствует подраздел «Жилищное строительство»; в разделе «Народное образование» отсутствует подраздел «Разработки и исследования в области образования»; в разделе «Здравоохранение и физическая культура» нет подразделов «Медицинские исследования» и «Обязательное медицинское страхование неработающего населения»; в раздел «Социальная политика» добавлен подраздел «Миграционная политика».

Все рассмотренные преобразования в финансировании социальной сферы были ориентированы преимущественно на смягчение негативных социально-экономических последствий несистемности в ходе рыночного реформирования. В частности, на это были направлены такие нововведения, как система социальных внебюджетных фондов, механизмы индексации социальных расходов, разрабатываемая система государственных минимальных социальных стандартов.

В условиях острой нехватки бюджетных средств на всех уровнях бюджетной системы особую актуальность приобретал также вопрос о структуре источников финансирования социальных расходов.