Стремительное развитие с начала XX века системы создания банковских резервов заставило национальные финансовые органы многих стран задуматься о внедрении специальных мер если не по предупреждению, то по преодолению финансовой нестабильности. Кризис 30-х годов стимулировал создание сложной системы регулирования, включающей: специальную законодательную базу, регулирующую банковскую деятельность и прежде всего вопросы банкротства и ликвидации банков, контрольно-наблюдательные органы, призванные снизить риск банковских операций частично путем ограничения конкуренции, институт «последнего кредитора в критической ситуации» (lender-of-last-resort), т.е. специального финансового органа, обладающего достаточными средствами и соответствующими властными полномочиями, что позволяет ему вмешиваться в деятельность отдельных банков для предотвращения кризиса. Задача подобного кредитора — предоставить кредит платежеспособным банкам, испытывающим временные трудности с ликвидностью. Теоретически операция по спасению должна выполнять и воспитательные функции, поэтому ее создатели предполагали, что кредиты будут выдаваться под штрафной процент и дополнительный залог. Чаще всего в качестве «последнего кредитора» выступает не один банк, а консорциум банков, ибо операции по спасению требуют наличия у кредитора либо существенных средств, либо возможности их быстрой мобилизации при возникновении кризиса.
Практика совместного кредитования, возникшая в США в рамках клиринговых палат (clearinghouse), показала преимущество этой системы, поскольку она позволяет разрешать чрезвычайную ситуацию за счет перераспределения имеющихся резервов без привлечения новых. Современная организация системы спасения проблемных банков, помимо технических субъектов ( в этой роли обычно выступает центральный банк), проводящих операцию, включает политическое руководство страны (правительство и/или законодательный орган), ибо очень часто речь идет не о спасении единичного банка, а о предотвращении развала банковской системы в результате серии банкротств. Подобные операции требуют огромных финансовых вливаний, осуществить которые невозможно без поддержки правительства или законодателей. По некоторым оценкам, стоимость операций по спасению банковской системы, например, в Финляндии, достигает 8% ВНП страны, в Швеции и Норвегии — 4% ВНП, в США — 3%. До последнего наиболее распространенной формой организации спасатель-операций было совместное кредитование проблемных банков банковским консорциумом. В некоторых странах для этих целей созданы специальные финансовые институты. В Германии, например, краткосрочные проблемы с ликвидностью разрешаются из средств Liquidite Consortium Bank, соучредителями которого выступили Bundesbank (30%) и ряд коммерческих банков. По данным британских исследователей, проанализировавших операции по разрешению банковских кризисов, имевших место в 80-х- начале 90-х годов, из 104 случаев только в двух центральные банки (ЦБ) изъявили желание и были в состоянии провести операцию по спасению за счет собственных средств. В ряде стран, например во Франции, закон о банковской деятельности ЦБ дает право привлекать для проведения спасательных операций средства других участников банковской системы.
В последнее время финансовая либерализация и обострение конкуренции между банками существенно ограничили возможности ЦБ мобилизовывать средства для кредитования проблемных банков. Роль государства в деле спасения банков достаточно долго оставалась ограниченной вследствие жесткого финансового регулирования и низкого уровня мобильности капитала. Однако в условиях возрастания банковской нестабильности, вследствие роста конкуренции на финансовых рынках и усиления трансграничного перемещения капиталов, значение государственного вмешательства в финансовую сферу возрастает. Если в начале 80-х гг. ХХ в. количество кредитных операций, финансировавшихся совместными усилиями либо государства и частных банков, либо за счет средств государственного страхования депозитов было примерно равным, то уже в начале 90-х годов ХХ в. государственные средства в качестве источника кредитования неплатежеспособных банков использовались в два раза чаще, чем любые другие финансовые источники. Объяснение этой тенденции автор не в последнюю очередь связывает с увеличением масштабов операций, а также с изменением приоритетов политики ЦБ в пользу кредитно-денежного регулирования.
Как показал опыт 30-х годов, очень трудно провести границу между отсутствием ликвидности и неплатежеспособностью банка, а в условиях кризиса подобные различия могут быть сделаны только постфактум. Ботора-спасателя принимать быстрые решения на основе неполной, а иногда и недостоверной информации. Еще один урок, извлеченный из опыта 30-х годов, — банкротство даже явно неплатежеспособного банка очень часто может иметь самые негативные социальные последствия. И даже если в конечном счете тот или иной банк был ликвидирован, правительство предварительно принимало меры, которые, по мнению экспертов, должны были смягчить последствия этой операции для финансовой системы. В принципе мировая практика не знает какого-либо единого рецепта спасения обанкротившегося банка. Многое зависит от времени и места проведения операции. Однако существует определенный набор интервенционистских стратегий. Первая предусматривает пакет мер, включающих оказание чрезвычайной помощи или вливание новых капиталов, т. е. использование метода «последнего кредитора в критической ситуации» в чистом виде. Вторая стратегия заключается в установлении контроля над проблемным банком со стороны одного или нескольких банков. Часто подобный контроль вводится после проведения финансовых вливаний со стороны государства.
Третья стратегия предусматривает введение специального управления обанкротившимся банком со стороны агентства по страхованию депозитов или специального правительственного органа. В чрезвычайных обстоятельствах правительство может провести национализацию банка или, если кризис носит системный характер, национализировать всю банковскую систему.
Четвертая возможность разрешения кризиса — ликвидация банка. Обычно этой операции подвергают либо очень незначительные банки, либо банки, находящиеся в безнадежной ситуации. Для проведения подобных операций в банковском законодательстве предусмотрены специальные правила. Все перечисленные стратегии отличаются друг от друга прежде всего степенью ответственности акционеров и управляющих банками за допущенные ошибки.
Наличие вины руководства банками в обострении кризиса, как и ее степень, определяется либо ЦБ (там, где на них возложены наблюдательные функции), либо специальными регулирующими органами. Надзор за деятельностью банков позволяет при необходимости требовать от них проведения более осторожной политики, а также дает возможность при возникновении финансовых трудностей более точно оценить ситуацию и принять адекватные решения. В то же время мировая практика знает ряд случаев, когда неудовлетворительность выводов контрольных органов приводила к неверным стратегическим решениям в отношении некоторых банков. В частности, это относится к BCCI в Великобритании, Drexel Burnham Lambert в США, Banco Ambrosiano в Италии и Credit Lyonnais во Франции.
Современная система чрезвычайного кредитования не носит воспитательного характера и не предусматривает штрафных санкций. В большинстве случаев кредиты неплатежеспособным банкам предоставляются на льготных условиях. В некоторых странах, например, в Японии, законом (1997 г.), регулирующим деятельность ЦБ, последнему разрешено предоставлять банкам на беззалоговой основе дополнительные ликвидные средства в случае, если они, «вследствие случайных обстоятельств неожиданно начинают испытывать недостаток платежных средств» (Ст.33), а министерство финансов может запросить у ЦБ помощь в поддержании ликвидности на специальных условиях — «в особых случаях, когда это необходимо для поддержания порядка во всей финансовой системе» (Ст.38).
Аналогичные подходы сформулированы и в банковском законе, принятом в Италии. В соответствии с этим законом, позволяющим ЦБ предоставлять проблемным банкам займы под субсидируемый процент, проводились операции по спасению в начале 80-х гг. ХХ в. Banco Ambrosiano, а в 90-е — Banco di Napoli.
Таким образом, идея наказания провинившихся банков сегодня отошла в прошлое. Объясняется это тем, что штрафные санкции могут лишь ухудшить и без того тяжелое положение банка, а также возможностью негативного влияния завышенных ставок по чрезвычайным кредитам на рынок капитала. Кроме того, многие эксперты полагают, что штрафные проценты по кредитам и ужесточение условий их предоставления не обязательно способствуют более осторожной политике проблемного банка.
Однако в последнее время все чаще встает вопрос о том, каким образом можно предотвратить ущерб, вызываемый недобросовестным поведением банка, или хотя бы его сократить. В частности, в докладе «Финансовая стабильность в нарождающихся рыночных экономиках» (1997 г.) «группа десяти» указала, что при оказании поддержки финансовым институтам, властям необходимо избегать предварительных обсуждений условий и времени предоставления помощи.
Кроме того, авторы доклада рекомендовали властям тщательно анализировать деятельность проблемных банков с точки зрения ее негативного влияния на финансовую систему и рыночную дисциплину с тем, чтобы применить к нарушителю соответствующие меры.
