В ведении Российской Федерации находятся: установление системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов исполнительной власти (п. «г» ст. 71 Конституции РФ).
За последнее десятилетие система органов, выражающих федеральную исполнительную власть, неоднократно изменялась с целью определения их рациональной структуры, повышения их роли в процессе реформирования государственной и общественной жизни.
Конституция РФ не затрагивает вопрос о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти, фактически предоставляя его решение Президенту РФ на основе соответствующих представлений Председателя Правительства. Отсутствует и федеральный закон, специально посвященный федеральным органам исполнительной власти. В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» систему федеральных органов исполнительной власти сейчас составляют министерства, федеральные службы, федеральные агентства. Они различаются по сферам деятельности (например, экономика, культура, оборона), организационно-правовым формам и содержанию выполняемых функций (например, правовое регулирование, надзор (контроль), управление государственным имуществом).
Рассмотрим особенности каждого вида названных федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации.
1. Федеральные министерства (министерства РФ) – основное звено системы федеральных органов исполнительной власти (естественно, после Правительства РФ) призваны вырабатывать и проводить (реализовывать) государственную политику и осуществлять нормативное правовое регулирование в установленной сфере деятельности, координировать и контролировать деятельность в этой сфере находящихся в их ведении федеральных служб и агентств, а также координировать деятельность государственных внебюджетных фондов. В то же время федеральное министерство в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по надзору и контролю (кроме внутриведомственного контроля и контроля за находящимися в его ведении службами и агентствами), правоприменительные функции, а также функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг, если иное не установлено указами Президента и постановлениями Правительства РФ.
Следует подчеркнуть, что часть федеральных министерств подведомственна непосредственно Президенту РФ (министерства обороны, внутренних дел, иностранных дел и т. д.) по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ.
Компетенция федеральных министерств определяется положениями о них, которые утверждаются либо Президентом РФ в отношении подведомственных ему органов, либо Правительством РФ. Компетенция министерств включает определение их основных задач, взаимоотношений с иными федеральными органами исполнительной власти, а также с органами исполнительной власти субъектов Федерации, объем принадлежащих им административно-властных полномочий и т. д.
Аппарат федеральных министерств строится согласно возлагаемым на них задачам. Общее руководство деятельностью министерства на основе единоначалия осуществляет министр; он же несет персональную ответственность за выполнение возложенных на министерство задач и осуществление им своих функций, распределяет обязанности между своими заместителями, устанавливает обязанности и определяет ответственность руководителей структурных подразделений министерства, а также его территориальных органов, издает в пределах своей компетенции приказы, инструкции, распоряжения, дает указания и организует контроль за их исполнением.
В федеральном министерстве образуется коллегия в следующем составе: министр (председатель коллегии), его заместители (по должности), другие руководители центрального аппарата министерства; в состав коллегии могут включаться представители других федеральных органов исполнительной власти, ученые и специалисты. Численность и персональный состав коллегии утверждается по представлению министра Президентом РФ либо Правительством РФ. На своих заседаниях коллегия федерального министерства рассматривает основные вопросы деятельности. Ее решения оформляются протоколами и постановлениями коллегии и реализуются приказами министра.
2. Федеральной службой считается федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор).
Федеральная служба не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативное правовое регулирование, кроме случаев, установленных указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ, а федеральная служба по надзору также не вправе осуществлять управление государственным имуществом и оказание платных услуг.
В пределах своей компетенции федеральная служба, например, осуществляя лицензионные или юрисдикционные полномочия, издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы. Федеральная служба может быть подведомственна Президенту или находиться в ведении Правительства.
Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа.
3. Федеральные агентства являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор). Главное – финансовые и имущественные ресурсы теперь находятся в руках федеральных агентств.
Федеральное агентство не вправе осуществлять нормативное правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента и постановлениями Правительства. В пределах своей компетенции оно издает индивидуальные правовые акты как федеральная служба.
В организационном отношении ряд федеральных служб и федеральных агентств социально-экономического профиля (Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по тарифам, Федеральная служба по финансовым рынкам, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральное агентство по атомной энергии, Федеральное космическое агентство и др.) подчинены непосредственно Правительству, а не федеральным министерствам. Этим достигается их независимость от влияния федеральных министерств при выполнении надзорных функций в соответствующих сферах деятельности и особое государственное значение.
Как видим, сложилась многовидовая громоздкая и дорогостоящая структура организационных форм государственного управления на федеральном уровне, чрезмерная по многим показателям даже для такого гигантского государства, каковым является Российская Федерация.
