Организационно-правовые основы метрологии

В Советском Союзе, до перехода страны к рыночным отношениям, обеспечение единства измерений осуществлялось строго централизованным управлением: государственный надзор распространялся на все средства измерений. С одной стороны такой подход обеспечивал достаточно высокий уровень поддержания единства измерений в стране, с другой — требовал больших затрат.

С началом переходного периода, возникновением рыночных отношений и появлением негосударственных форм собственности возникли противоречия между требованиями к выполнению метрологических работ, бытовавшими при командной централизованной экономике, и требованиями, вытекающими из законов рынка, рыночной экономики.

В этой связи в апреле 1993 года Верховный Совет Российской Федерации принял закон «Об обеспечении единства измерений», появление которого было продиктовано необходимостью ревизии правовых, организационных и экономических основ метрологической деятельности, явилось реакцией на изменение характера производственных отношений при переходе к рыночной экономике.

Закон очень широко трактовал основную цель — защита прав и законных интересов граждан, установленного правопорядка и экономики РФ от отрицательных последствий недостоверных результатов измерений. Подобный подход, предусматривающий защиту экономики , отсутствует в законодательствах многих зарубежных государств.

В то же время опыт передовых, индустриально развитых стран наглядно показывает, что обеспечение единства измерений всегда было и остается сферой государственного управления, одной из важнейших государственных функций. Например, в Великобритании эту функцию выполняет Государственный секретарь по торговле и промышленности, он же несет ответственность за деятельность Национальной физической лаборатории (НФЛ), в Германии этими вопросами занимается Министерство экономики и одно из его подразделений — Физико-технический институт; в США — Министерство торговли и промышленности, у которого в подчинении находится Национальный институт эталонов и технологий.

Таким образом, в современных условиях, когда сохранен значительный удельный вес государственного сектора экономики России, регулирование государственными органами вопросов метрологии в производственной сфере остается важным и актуальным.

Государственное управление деятельностью по обеспечению единства измерений в Российской Федерации находится в ведении Комитета Российской Федерации по стандартизации, метрологии и сертификации (Госстандарт России), в круг компетенции которого входят следующие основные функции:

• принятие правил создания, утверждения и хранения эталонов единиц физических величин;
• обеспечение руководства деятельностью Государственной метрологической службы и иных государственных служб обеспечения единства измерений;
• осуществление государственного метрологического контроля;
• принятие и утверждение нормативных документов по обеспечению единства измерений;
• принятие и утверждение государственных эталонов, находящихся в ведении Госстандарта России;
• сертификация технических устройств как средств измерений;
• организация и координация деятельности государственных метрологических центров, Государственной метрологической службы и ее органов, Государственной службы времени и частоты, Государственной службы стандартных образцов, Государственной службы стандартных справочных данных;
• аккредитация государственных центров испытаний средств измерений;
• аккредитация метрологических служб юридических лиц на осуществление права проверки средств измерений;
• утверждение типа средств измерений;
• ведение государственного реестра и т.д.

Закон Российской Федерации «Об обеспечении единства измерений» устанавливает правовые основы обеспечения единства измерений в Федерации, т.е. координирует, регулирует отношения государственных органов управления с юридическими и физическими лицами по вопросам выпуска, проверки, ремонта, продажи и импорта средств измерений.

Следует отметить, что сама организация деятельности по обеспечению единства измерений была изменена: Закон разделил национальную систему измерений на сферу государственного управления и рыночного регулирования. Так, созданная для выполнения работ по обеспечению единства измерений и для осуществления метрологического контроля метрологическая служба, была разделена на государственную метрологическую службу и метрологические службы юридических лиц.

В состав государственной метрологической службы вошли научно-метрологические институты, отвечающие за создание, хранение и применение государственных эталонов, подразделения (бывшие территориальные органы Госстандарта), осуществляющие государственный контроль и надзор на подведомственной территории.

Для обеспечения реализации положений нового Закона «Об обеспечении единства измерений» был разработан и принят целый ряд нормативных актов и документов.

Важно подчеркнуть, что до принятия этого Закона нормативная документация системы обеспечения единства измерений основывалась на двух Постановлениях Совета Министров СССР: от 4.04.1987 года 273 «Об обеспечении единства измерений в стране» и от 28.09.1983 года 936. Последнее постановление в свое время утвердило и «Положение о государственном надзоре за стандартами и средствами измерений».

Сравнительный анализ нового и старого законодательств указывает на то, что основные различия между ними относятся к вопросам установления границ государственного метрологического контроля и надзора.

Старая система обеспечения единства измерений располагала для всех средств измерений, независимо от их назначения, следующим перечнем видов государственного контроля:

1. осуществление государственных приемочных испытаний средств измерений, предназначенных для организации серийного производства или ввоза по импорту большими партиями;
2. проведение метрологической аттестации единичных экземпляров средств измерений;
3. осуществление первичной и периодической проверки средств измерений;
4. ведение реестра предприятий и организаций на право изготовления, поверки и ремонта средств измерений;
5. осуществление госнадзора за состоянием и применением средств измерений, соблюдением метрологических правил и норм, деятельностью ведомственных метрологических служб.

По новому Закону «Об обеспечении единства измерений» государственное регулирование распространяется только на следующие виды метрологического контроля:

• утверждение и регистрация типа средств измерений;
• поверка средств измерений (включая эталоны);
• организация лицензирования деятельности юридических и физических лиц на право изготовления, ремонта, продажи и проката средств измерений.

При этом весь перечень средств измерений делится на две группы.

В первую входят средства измерений, подлежащие государственным испытаниям и утверждению и применяемые в сферах государственного метрологического контроля и надзора.

Во вторую — средства измерений, за которыми не производится государственный надзор. Эта группа средств измерения находится в ведении юридических и физических лиц и применяется ими в установленном порядке. Владельцы этой группы средств измерений сами устанавливают способ осуществления контроля и поддержания средств измерений в рабочем состоянии.

В соответствии с Законом обязательному лицензированию должна подвергаться деятельность по изготовлению, ремонту, продаже и прокату средств измерений, относящаяся к компетенции органов государственного метрологического надзора.

Лицензирование представляет собой один из видов государственного метрологического контроля, к которому также относятся утверждение типа средств измерений и поверка средств измерений . Порядок лицензирования утвержден правилами по метрологии 50.2.005-94 «ГСИ. Порядок лицензирования деятельности по изготовлению, ремонту, продаже и прокату средств измерений».

Таким образом , в данном случае, лицензия — это разрешение на осуществление юридическим или физическим лицом деятельности по изготовлению, ремонту, продаже или прокату средств измерения, выдаваемое органом Государственной метрологической службой на закрепленной за ним территории.

Действие лицензии распространяется на всю территорию Российской Федерации.

Для получения лицензии на изготовление средства измерений юридические и физические лица должны располагать сертификатом об утверждении типа средства измерений.

В свою очередь, система испытаний и утверждение типа средств измерений предусматривает:

• проведение испытания средств измерений с целью утверждения типа;
• принятие решения о выдаче сертификата об утверждении типа;
• проведение испытаний средств измерений на соответствие утвержденному типу;
• утверждение типа средств измерений (результатов испытаний типа, проведенных соответствующими зарубежными организациями);
• информационное обеспечение органов государственного управления, контроля и надзора, а также потребителей измерительной техники.

Новая программа проведения испытания средств измерений (для утверждения типа), помимо определения объема и методики испытаний, включает положения об их продолжительности, номенклатуре и наборе документов, необходимых для оформления.

Утверждение типа средств измерений направлено на обеспечение и поддержание единства измерений в Российской Федерации, разработку и выпуск средств измерения, находящихся в полном соответствии с требованиями нормативных документов.

В новые правила включены только испытания на соответствие утвержденному типу (без обязательных периодических контрольных испытаний). Эти испытания проводятся в случаях, если:

• поступила информация от потребителей о несоответствии (ухудшении) качества выпускаемых или импортируемых средств измерений;
• вносятся изменения в конструкцию или технологию изготовления средств измерений, которые могут повлечь изменения их нормативных метрологических характеристик;
• истек срок действия сертификата об утверждении типа средства измерения;
• вынесено соответствующее решение Госстандарта России при подготовке к запуску в производство средства измерений.

Правилами ПР 50.2.010-94 определены требования к государственным центрам испытаний средств измерений, а также порядок их аккредитации в Системе испытаний и утверждения типа средств измерений. Аккредитация государственных центров испытаний средств измерений в Системе испытаний предусматривает признание их официального статуса.

Регистрация средств измерений, типы которых утверждены Госстандартом России, осуществляется в Государственном реестре и направлена:

• на ведение учета средств измерений утвержденных типов и создания централизованных фондов информационных данных о средствах измерений;
• организацию учета сертификатов об утверждении типа средств измерений и аттестатов аккредитованных государственных центров испытаний средств измерений;
• осуществление регистрации аккредитованных государственных центров испытаний средств измерений;
• организацию учета типовых программ испытаний средств измерений;
• информационное обеспечение юридических и физических лиц.

Всю нормативную базу Системы испытаний и утверждения типа средств измерений, которая согласована с документами Международной организации законодательной метрологии (МОЗМ) составляют следующие документы:

• «ГСИ. Порядок проведения испытаний и утверждения типа средств измерений» ПР 50.2.009-94;
• «ГСИ. Требования к государственным центрам испытаний средств измерений и порядок их аккредитации» ПР 50.2.010-94;
• «ГСИ. Порядок ведения Государственного реестра средств измерений» ПР 50.2.011-94.

Закон Российской Федерации «Об обеспечении единства измерений» предусматривает осуществление поверки средств измерений (подлежащих государственному метрологическому контролю и надзору) в следующих случаях:

• при выпуске из производства или после ремонта;
• при ввозе по импорту;
• в процессе эксплуатации.

При этом осуществление купли-продажи или выдачи на прокат разрешается только средств измерений, прошедших поверку.

Поверка средств измерений — это совокупность действий органов Государственной метрологической службы или иных аккредитованных организаций, направленных на определение и подтверждение соответствия средств измерений принятым техническим требованиям и образцам.

Средства измерений подлежат:

• первичной;
• периодической;
• внеочередной;
• инспекционной;
• экспертной поверке.

Первичная поверка обязательна для всех средств измерений утвержденных типов при выпуске из производства, окончания ремонта и при ввозе по импорту. Однако, если имеется соответствующее соглашение, заключенное Госстандартом России с зарубежными странами о признании результатов поверки, проведенной в них, в этом случае первичная поверка не осуществляется.

Периодическая поверка проходит через определенные интервалы. Ее объект — средства измерений, находящиеся в эксплуатации или на хранении. Первый межпроверочный интервал фиксируется при утверждении типа. Результаты периодической поверки действительны в течение межповерочного срока, продолжительность которых корректируется органами государственной метрологической службы по согласованию с метрологической службой юридического лица. Владельцы средств измерений сами составляют перечни средств измерений, подлежащих поверке.

Государственный метрологический надзор направлен на достижение основной цели Закона — защиту интересов государства и его граждан от отрицательных последствий, вызванных неправильными результатами измерений.

При этом следует учитывать, что степень действенности закона в любой сфере определяется эффективностью надзора за его осуществлением.

В нашей стране выполнение функций государственного метрологического надзора возложено на органы Государственной метрологической службы, осуществляющей следующие виды надзора:

1. Надзор за состоянием и применением средств измерений, методик выполнения измерений, соблюдением метрологических правил и норм.
2. Надзор за количеством товаров, отчуждаемых при совершении торговых операций.
3. Надзор за количеством фасованных товаров.

Первый вид надзора является наиболее традиционным. Он не предусматривает существенной перестройки в работе как государственных инспекторов, осуществляющих проверки, так и персонала организаций и предприятий. В настоящее время основные изменения сводятся к необходимости каждым предприятием составить перечень средств измерений, относящихся к сфере распространения государственного метрологического контроля, и предоставить его в установленные сроки для организации поверки. При этом методики выполнения измерений, использующие средства измерений, вошедшие в список, также являются объектами государственного метрологического надзора за аттестованными методиками выполнения измерений. ПР 50.2.002-94 «ГСИ. Порядок осуществления государственного метрологического надзора за выпуском, состоянием и применением средств измерений, аттестованными методиками выполнения измерений, эталонами и соблюдением метрологических правил и норм».

Второй вид надзора относит к нарушениям метрологических правил и норм не только использование средств измерений и вспомогательного оборудования, не соответствующих утвержденному типу, не прошедших поверку, с неправильными показаниями, нарушенным клеймом, но и такие проявления «субъективной погрешности», как обвес, обмер и обсчет. ПР 50.2.003-94 «ГСИ. Порядок осуществления государственного метрологического надзора за количеством товаров, отчуждаемых при совершении торговых операций».

Третий — абсолютно новый для России, однако весьма широко применяемый за рубежом, вид надзора. Для успешного осуществления этого вида государственного метрологического надзора необходимо более детально разработать методики по надзору за конкретными группами фасованных товаров в упаковках, а также нормативную документацию на фасованные товары. Фасованные товары в упаковках — товары в упаковках, количество которых, определенное в единицах массы, объема, длины, площади или иных величин, указано на упаковке и не может быть изменено без ее вскрытия или деформации. ПР 50.2.004-94 «ГСИ. Порядок осуществления государственного метрологического надзора за количеством фасованных товаров в упаковках любого вида при их расфасовке и продаже».

Закон Российской Федерации «Об обеспечении единства измерений» заменил положения о ведомственной поверке и метрологической аттестации средств измерений на новый вид контроля — калибровку средств измерений.

Под калибровкой средств измерений понимается совокупность мероприятий и операций, проводимых с целью определения и подтверждения действительных значений метрологических характеристик, способности к применению средства измерений, на которое не распространяется государственный контроль и надзор.

Таким образом, калибровке подлежат только те средства измерений, которые не должны подвергаться поверке, являющейся государственной формой метрологического контроля.

Право проводить калибровку имеет любая метрологическая служба или физическое лицо, которые являются компетентными в этой области и располагают условиями для проведения данного вида работ.

Следует подчеркнуть, что калибровка представляет собой добровольную функцию, которая выполняется метрологической службой предприятия или любой другой приглашенной организацией, осуществляющей этот вид метрологических работ.

При этом необходимым условием добровольного проведения операций по калибровке является строгое соблюдение прослеживаемости — обязательного соответствия рабочего средства измерений требованиям государственного эталона.

Согласно Закону, Госстандарт России — Центральный орган Российской системы калибровки. Он осуществляет координацию всей деятельности следующих субъектов Системы:

• метрологических служб, аккредитованных на право калибровки средств измерений;
• государственных научных метрологических центров и органов Государственной метрологической службы, которые имеют право аккредитовывать метрологические службы юридических лиц на право калибровки средств измерений;
• научно-исследовательские институты метрологической службы, в ведении которых находится организационное, методическое и информационное обеспечение деятельности данной системы.

Любая метрологическая служба, пожелавшая вступить в Российскую систему калибровки, должна получить соответствующую аккредитацию.

Членство в системе существенно повышает степень доверия потребителя к показателям качества продукции , контроль которых осуществляется с помощью измерений. Это в свою очередь оказывает влияние на повышение конкурентоспособности продукции . Одним из основных стимулов также является участие в важном процессе сертификации продукции в соответствии с требованиями международных стандартов ИСО/МЭК серии 9000 и общеевропейским стандартом EN 45000 , предусматривающих обязательную аккредитацию испытательных и калибровочных лабораторий, представляющих собой необходимое условие регистрации достигаемого уровня качества.

Обеспечение достоверности результатов измерений аккредитованными метрологическими службами системы осуществляется путем передачи размеров единиц государственных эталонов Государственной метрологической службы эталонам метрологических служб системы и далее рабочим средствам измерений (при помощи рабочих эталонов).

Таким образом, Российская система калибровки базируется на следующих принципах :

• вступление на добровольной основе;
• необходимый уровень технической компетенции;
• передача размеров единиц от государственных эталонов эталонам аккредитованных служб и рабочим средствам измерений;
• самоокупаемость в рыночных условиях.

Сертификация средств измерений направлена на сохранение единства измерений в сферах, не подлежащих государственному метрологическому контролю и надзору.

Задачи сохранения единства измерений в этих сферах обусловили необходимость создания добровольной Системы сертификации средств измерений на соответствие метрологическим нормам и правилам. При этом методологической основой ее построения стали нормативные документы Международной организации по стандартизации (ИСО), Международной электротехнической комиссии (МЭК), Международной конференции по аккредитации испытательных лабораторий (ИЛАК), Системы сертификации ГОСТ Р и Системы сертификатов Международной организации законодательной метрологии (МОЗМ).

Система сертификации средств измерений включает:

• обеспечение добровольной сертификации средств измерений на соответствие метрологическим нормам и правилам, включая любые виды измерений;
• разработку и активное использование нормативной документации, фиксирующей и устанавливающей метрологические правила и нормы на средства измерений;
• разработку и активное использование типовых программ испытаний для обеспечения сертификации средств измерений;
• аттестацию и апробирование методик калибровки средств измерений;
• аттестацию и апробирование методик выполнения измерений с помощью сертифицированных средств измерений;
• обеспечение создания и успешного функционирования разветвленной сети органов по сертификации средств измерений и испытательных лабораторий (центров) конкретных групп средств измерений;
• обеспечение и развитие сотрудничества по взаимному признанию сертификатов соответствия, знаков соответствия, а также результатов сертификации средств измерений с национальными метрологическими службами других стран и т.д.

Информация о деятельности системы в целом и ее подразделений, установленных правилах, участниках, а также результатах аккредитации и сертификации может предоставляться изготовителям, общественным организациям, органам по сертификации, испытательным лабораториям и заинтересованным физическим лицам. В тоже время Система сертификации средств измерений предусматривает сохранение конфиденциальности информации, составляющей коммерческую тайну.

Организационная структура Системы сертификации средств измерений выглядит следующим образом:

• Управление метрологии Госстандарта России — центральный орган Системы;
• Координационный Совет;
• Апелляционный комитет;
• Всероссийский научно-исследовательский институт метрологической службы — научно-методический центр Системы;
• органы по сертификации;
• испытательные лаборатории (центры) средств измерений.