Российское государство – это федерация. РФ образовано совокупностью относительно самостоятельных территориальных образований, субъектов РФ. Субъект РФ – ограниченно правоспособное территориальное образование, имеющее некоторые черты государственности, построенное на территориальном или национальном принципе образования.
Ограниченная правоспособность субъектов РФ означает, что они самостоятельны только в пределах своей компетенции.
Статус республики определяется Конституцией РФ и конституцией республики. Статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией РФ и уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта РФ. По представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе.
Отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области. Статус субъекта РФ может быть изменен только по взаимному согласию РФ и субъекта РФ в соответствии с федеральным конституционным законом.
В РФ действуют следующие принципы образования территории субъектов РФ:
1) территориальный;
2) национальный;
3) национально-территориальный (смешанный).
Территориальный принцип формирования субъекта РФ означает, что границы такого субъекта определяются исключительно наличием значительной охватываемой территории и большим числом проживающего населения. По этому принципу, как правило, образуются края, области, а также города федерального значения. Национальный принцип означает, что образование субъекта РФ связано с особенностями национального состава населения. Субъекты РФ, образованные согласно национальному принципу, нередко имеют небольшую территорию, но включают в себя объединения народов России и потому выделены в самостоятельные субъекты РФ. Смешанный тип формирования субъекта РФ включает в себя черты и национального, и территориального принципов.
Виды субъектов РФ:
1) республики в составе РФ (это самостоятельные субъекты РФ, в которых присутствуют черты государственности; они вправе самостоятельно определять внутреннюю политику субъекта РФ);
2) края (эти субъекты РФ формируются на основе территориального принципа и отличаются обширной территорией);
3) области (так же, как и края, построены по территориальному принципу, но обладают сравнительно небольшой площадью территории);
4) два города федерального значения – Москва и Санкт-Петербург (они причислены к субъектам РФ только в силу своей значительной территории и численности населения);
5) Еврейская автономная область (единственный субъект РФ с такой правовой формой);
6) автономные округа (образуются по национальному принципу и для сохранения исторически сложившихся взаимосвязей внутри округа).
В зависимости от вида субъекта Федерации дифференцируется их правовое положение внутри государства и во взаимоотношениях с другими субъектами РФ.
Наибольшим объемом полномочий обладают республики в составе РФ, а наименьшим – автономные округа и автономная область, так как они входят в состав других субъектов РФ (краев и областей), а значит, частично зависят от решений государственных органов. Края же и области в составе РФ обладают приблизительно равным объемом полномочий. Особым статусом среди субъектов РФ обладают города федерального значения. Они представляют РФ и являются ее лицом.
Признаки субъектов РФ:
1) не обладают государственным суверенитетом;
2) не имеют права на самоопределение в силу принципа территориальной целостности РФ;
3) статус граждан РФ одинаков на всей территории РФ независимо от субъектов РФ, в котором проживает гражданин;
4) осуществляют полномочия в соответствии с федеральным законодательством;
5) все субъекты РФ равноправны.
Автономная область и автономный округ в составе РФ – национально-государственные образования РФ, обладающие определенной, ограниченной территорией в пределах РФ и осуществляющие полномочия, установленные Конституцией РФ, федеральными законами и Федеративным договором о разграничении предметов ведения и полномочий от 31 марта 1992 г.
Правовой статус автономного округа (области) определяется совокупностью полномочий данного субъекта РФ, за исключением вопросов, отнесенных Конституцией РФ к исключительному ведению РФ, и представляет собой совокупность прав и обязанностей, возникающих во взаимоотношениях с РФ и другими субъектами РФ, в состав которых он входит.
Черты правового статуса автономного округа (области):
1. Конституционно-правовое положение автономного округа (области) является одновременно совокупностью статуса части субъекта РФ и статуса самостоятельного субъекта РФ.
2. Конституционно-правовая природа автономных округов (области) такая же, как и у других субъектов РФ, он равноправный субъект РФ.
3. Автономный округ (область), как правило, входит в состав края, области, т. е. обладает единой территорией и населением с субъектом РФ, в состав которого входит автономное образование.
Двойственный характер правовой природы автономного округа (области) не означает ограничения этих субъектов РФ в правах по отношению к иным субъектам РФ. Автономный округ (область) – равноправный и самостоятельный субъект РФ. Он обладает собственной территорией и объемом полномочий, населением, системой государственных органов, уставом, законодательством, административно-территориальными границами и т. д.
Правовое положение автономного округа (области) не может быть заменено без предварительного его согласия. Статус автономного округа (области) такой же, как и всех других субъектов РФ, в связи с чем на них распространяются все права субъектов: право на символику субъекта, на равное положение в отношениях с РФ и т. д. На автономный округ (область) частично распространяется влияние органов государственной власти края, области, в которые они входят; для этого устанавливаются специальные законы субъектов РФ и заключаются договоры между ними о пределах компетенции. Автономный округ (область) самостоятельно регулирует вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными, лесными и другими природными ресурсами в соответствии с основами законодательства, кодексами, законами РФ. Конституцией РФ и Договором о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти автономной области, автономных округов в составе РФ (Москва, 31 марта 1992 г.) устанавливается перечень предметов совместного ведения федеральных органов государственной власти РФ и органов государственной власти автономной области, автономного округа, которые могут быть ими переданы друг другу по взаимному соглашению. По вопросам своего и совместного с РФ ведения автономные округа (область) вправе принимать правовые акты, а также издавать специальный именной федеральный закон, но до настоящего времени ни один автономный округ (область) еще не воспользовался этим правом.
Конституция РФ устанавливает четкие перечни полномочий РФ, субъектов РФ и предметы их совместного ведения. РФ обладает суверенитетом на всей своей территории и осуществляет полномочия, отнесенные к предметам ее исключительного ведения в силу их особой важности для государства, например: принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их соблюдением; установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; федеративное устройство и границы, территории РФ; регулирование федерального бюджета; вопросы войны, обороны и мира и т. д.
Вне пределов ведения РФ и сферы совместного ведения РФ и ее субъектов последние обладают всей полнотой государственной власти, т. е. эти полномочия относятся к исключительной компетенции органов государственной власти субъектов РФ. Сфера совместимого ведения РФ и субъектов РФ – полномочия, в пределах которых вправе действовать и РФ, и ее субъекты. Эти полномочия субъекты правоотношений осуществляют с учетом взаимной выгоды, взаимного согласия и взаимного делегирования полномочий на основании федеративных договоров о разграничении предметов ведения.
Разграничение этих полномочий осуществляется согласно принципам:
1) соответствия законодательств субъектов РФ федеральному;
2) равноправия субъектов РФ в осуществлении их полномочий;
3) независимости органов государственной власти субъектов РФ в осуществлении своих полномочий от федеральных органов власти.
Соответствие законодательства субъектов РФ означает, что все акты, принятые органами государственной власти субъектов РФ в пределах их компетенции, должны соответствовать положениям Конституции РФ, федеральным конституционными федеральным законам. В случае, если орган государственной власти субъекта РФ принял акт вне пределов своей компетенции, такой акт может быть признан не соответствующим федеральному законодательству судом по заявлению заинтересованного лица в установленном порядке, а значит, такой акт не подлежит применению и ссылки на него не допустимы.
Равноправие субъектов РФ в составе РФ означает, что все субъекты РФ вправе самостоятельно, независимо от других осуществлять полномочия в пределах своей компетенции; при этом полномочия по изданию нормативных актов у всех субъектов равные. Ни один субъект РФ независимо от его формы (республика, край, область, автономный округ или область, город федерального значения) не может обладать большим или меньшим объемом полномочий, так как полномочия субъектов РФ устанавливаются Конституцией РФ для всех субъектов одновременно, а конкретизация федеративными договорами о разграничении предметов ведения касается только предметов совместного ведения.
Органы государственной власти субъектов РФ исполняют полномочия, но только в пределах своей компетенции либо по предметам совместного ведения согласно федеративным договорам о разграничении предметов ведения. Никакие органы государственной власти РФ не вправе препятствовать осуществлению полномочий субъектов РФ, принуждать их к принятию того или иного закона.
Компетенция органа власти – это определенный объем полномочий, установленный Конституцией РФ и другими федеральными законами. Разграничение полномочий РФ и ее субъектов может осуществляться в формах:
1) заключения договора между субъектом РФ и РФ;
2) установления в нормах Конституции РФ.
Конституция РФ жестко устанавливает следующие виды компетенции органов государственной власти в зависимости от федеративного устройства РФ:
1) компетенция РФ;
2) компетенция субъектов РФ;
3) вопросы совместного ведения РФ и субъектов РФ.
В ведении органов власти субъектов РФ находится большинство текущих вопросов регулирования жизнедеятельности общества, за исключением вопросов исключительного ведения РФ.
Субъекты РФ не вправе без предварительного соглашения с РФ принимать нормативные акты, затрагивающие компетенцию РФ, например устанавливать собственные военные формирования, учреждать иные границы, нежели административно-территориальные, устанавливать таможенные налоги и сборы при въезде (выезде) на территорию субъекта РФ.
Однако РФ вправе передавать часть своих полномочий органам власти субъектов РФ, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит Конституции РФ. Эта передача полномочий осуществляется на основании договора о разграничении предметов ведения между органами государственной власти РФ и субъектов РФ.
Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти субъектов РФ – это соглашение, в силу которого устанавливается компетенция органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ. Договоры о разграничении предметов ведения могут затрагивать предметы совместной компетенции РФ и ее субъектов. К ним относятся, например:
1) обеспечение верховенства федерального законодательства;
2) защита прав и свобод человека и гражданина;
3) обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности;
4) охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности;
5) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;
6) иные текущие вопросы функционирования государственной системы.
Юридическое значение договоров о разграничении предметов ведения между органами государственной власти РФ и ее субъектов заключается в следующем: четко устанавливается перечень вопросов, по которым субъекты РФ вправе принимать законы и иные нормативные акты; устанавливаются границы власти РФ на территории ее субъектов.
Изменение субъектного состава Российской Федерации возможно в двух случаях:
1) в случае принятия в состав РФ нового субъекта РФ;
2) в случае образования в составе РФ нового субъекта Федерации. Данная государственная процедура урегулирована нормами Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации».
Главный принцип принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта – добровольность. При изменении субъектного состава РФ должны учитываться государственные интересы, принципы федеративного устройства РФ, права и свободы человека и гражданина, сложившиеся исторические, хозяйственные и культурные связи субъектов РФ, их социально-экономические возможности. Принятие в состав РФ нового субъекта – процедура изменения состава субъектов РФ в результате присоединения к РФ иностранного государства или его части. Образование нового субъекта в составе РФ – это также процедура изменения состава субъектов РФ, но она представляет собой результат объединения двух и более граничащих между собой субъектов РФ. Иностранное государство принимается в состав РФ только при изъявлении добровольного желания и при наличии заключения о целесообразности принятия нового субъекта в состав РФ.
Иностранное государство (или его часть) может быть принято в состав РФ на правах республики, если международным договором о принятии в состав РФ нового субъекта не предусматривается предоставление этому субъекту статуса края или области.
Предложение о принятии в состав РФ в качестве нового субъекта РФ иностранного государства или его части может быть внесено только самим иностранным государством. Полномочия по рассмотрению такого предложения и принятию решения по этому вопросу принадлежат Президенту РФ после консультации с Советом Федерации ФС РФ и Государственной Думой ФС РФ. По данному вопросу должен быть подписан международный договор РФ с иностранным государством о его принятии в состав РФ в качестве нового субъекта. Такой международный договор должен регулировать вопросы:
1) наименования и статуса нового субъекта РФ;
2) порядка приобретения гражданства РФ гражданами иностранного государства и распространения на них в полном объеме правового статуса гражданина РФ;
3) правопреемства в отношении членства иностранного государства в международных организациях, его имущественных активов и пассивов;
4) действия законодательства РФ на территории нового субъекта РФ;
5) функционирования органов государственной власти и органов местного самоуправления иностранного государства на территории нового субъекта РФ.
Международный договор РФ о принятии в свой состав нового субъекта подлежит ратификации федеральным законом после получения заключения Конституционного Суда РФ. Предложение заинтересованных субъектов РФ об образовании в составе РФ нового субъекта должно содержать:
1) социально-экономическое обоснование;
2) предполагаемое наименование и статус;
3) примерные границы нового субъекта РФ.
По вопросу об образовании нового субъекта в составе РФ обязательно проводятся референдумы на территории заинтересованных субъектов РФ.
После этого Президент РФ рассматривает предложение об образовании в составе РФ нового субъекта РФ. Он сообщает об этом Федеральному Собранию, которое в свою очередь принимает по данному вопросу федеральный конституционный закон. (например, Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004 г. № 1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта РФ в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа.
