Понятие и сущность социальной сферы в теории общественного сектора

Общемировое движение к государству благосостояния носит многовариантный характер, порождая национальные модели государства благосостояния.

Модели государства благосостояния включают в себя комплекс институтов, призванных осуществить вмешательство в социальную и экономическую жизнь для обеспечения полной занятости, высокого уровня доходов и стабильности цен, а также программы социального обеспечения — расширение системы образования, здравоохранения, социального обеспечения, жилищного строительства, т. е. создания развитой социальной инфраструктуры. На этой деятельности основана концепция «государства благосостояния».

Государство благосостояния в самом общем смысле — это система политики, в которой ответственность государства распространяется до ответственности общества за благосостояние граждан. Такое определение ориентирует на две полярные концепции социальной политики, существующие в западных странах: модель общества изобилия и модель государства благосостояния в более узком смысле. Согласно первой модели деятельность государства в области социальной помощи концентрируется в понятии жизненных стандартов, содействии и динамическом росте без непосредственного вмешательства в основные механизмы производства и распределения. Согласно второй модели правительство обязано вмешиваться в функционирование экономики с целью равномерного распределения благ.

Возникновение и развитие государства благосостояния связывают с развитием государственно-монополистического капитализма, кейнсианскими методами регулирования экономики и развертыванием в XX веке социал-реформаторских движений. В этом процессе выделяют несколько крупных исторических периодов.

Развитие теории государства благосостояния

Этап	Период	Центральная идея
Предыстория	До 1800	Политический контроль над бедными
Начало	1800-1914	Социальное страхование рабочих
Расширение	1918-1960	Социальные услуги как элемент гражданства
Ускорение	1961-1975	Качество жизни
Замедление	1976-1985	Новое смешение государственной, ассоциативной и частной собственности
Стабилизация	С 1986	Новый уровень качества жизни

Примечание. Составлено по: Эволюция теории и практики благосостояния в 80-е годы. — М., 1991. С. 44.

Исторический опыт показывает, что при осуществлении любых экономических преобразований проблемы благосостояния, социальной политики выходят на первый план. С одной стороны, потребность общества пойти на экономические преобразования достигает максимума тогда, когда становится очевидной неспособность решить социальные проблемы в рамках сложившейся экономический системы.

С другой стороны, разрушение существующих экономических механизмов зачастую опережает становление новых. В результате складывается ситуация, когда старый механизм уже не работает, а новый еще не создан, что негативно отражается на социальных аспектах благосостояния. В период реформ социальные проблемы приобретают особое значение, так как по успешности их разрешения население судит о самих реформах.

Модели государства благосостояния различаются типами социальной политики, основными характеристиками и установками социальной защиты, соответствующими количественными параметрами: долей валового внутреннего продукта (ВВП), перераспределяемой через бюджет; долей в ВВП социальных расходов и различных их элементов, значением прочих источников социальных выплат и др.

В бывшем СССР в условиях централизованно управляемой экономики содержание социальной политики обосновывалось так называемым основным экономическим законом социализма — наиболее полное удовлетворение растущих материальных и духовных потребностей населения. Меры социальной политики концентрировались в основном вокруг задач роста доходов и улучшения структуры потребления, повышения обеспеченности услугами и пр. Ориентация на относительно равномерное развитие всех социальных групп исходила из упрощенных представлений о социальном равенстве, связывающих его с выравниванием условий жизни населения. В перестроечный период (1988-1990 гг.) в социальной политике центр тяжести предполагалось перенести с достижения целевых показателей доходов, потребления, обеспеченности теми или иными благами на создание адекватных данному этапу социальных механизмов воспроизводства: усиление социальной направленности развития производства, согласование уровня и динамики благосостояния и объема потребительских ресурсов с принципами социального распределения и социальной справедливости. Внимание акцентировалось на необходимости различия широкого и узкого понимания социальной политики: «Социальная политика в узком смысле — система государственных мер по под держанию тех общественных групп и слоев, которые в силу тех или иных причин оказываются в более трудном положении, чем другие, страдают от специфических обстоятельств и не могут своими силами улучшить собственное положение; социальная политика в широком аспекте — общественная политика, направленная на достижение более сложной и масштабной цели — целенаправленную модификацию общественных структур и институтов в сторону более полного повышения качества людей как граждан и личностей».

Для характеристики социальной политики данного периода применяют понятие «активная», подразумевающее политический подход к общегосударственному регулированию социальных процессов, отход от «патерналистского» характера социальных мероприятий и формирование механизма социальной ответственности населения при их выработке и осуществлении.

В качестве содержания социальной политики рассматривалось не равномерное улучшение условий жизни всего населения, а планомерное обеспечение заданных параметров уровня жизни: для одних категорий населения — ускоренное, для других — умеренное, для третьих — стабилизирующее.

В ходе рыночного реформирования российской экономики социальная политика подвергалась изменениям. Так, в начале рыночных реформ расходы на социальные потребности рассматривались в качестве балласта, ограничивающего быстрое осуществление экономических преобразований. При этом забывалось, что одновременно должны были создаваться новые механизмы и критерии социальной политики, что дело не в неизбежности временного снижения ее активности, а в необходимости обеспечения взаимодействия политики экономической и социальной.

В 1992 г. ряд министерств и ведомств разработали «Основные принципы и направления социальной политики РФ с 1992 по 1993 г.»: всеобщность в сочетании с дифференцированным подходом к различным группам населения, активный и адресный характер, социальное партнерство, разграничение компетенций между различными уровнями власти. Главные направления социальной политики включали в себя реформирование системы социальной защиты населения, реформирование социального обеспечения на принципах социального страхования и социальной помощи.

Однако данные принципы и направления не удалось реализовать в полном объеме. Бессистемно проводимая социальная политика в условиях обострения экономической ситуации, сокращения ВВП не могла воспрепятствовать росту кризисных явлений в этой сфере и снижению уровня жизни основной массы населения. Некоторые показатели, характеризующие данную ситуацию, представлены в табл.

Основные социально-экономические показатели России за 1991-1996 гг.

Показатель	1991	1992	1993	1994	1995	1996
Производство ВВП, % к предыдущему году	-5,0	-14,5	-8,7	-12,7	-4,1	-4,9
Задолженность МВФ, % к ВВП	—	0,2	0,5	0,9	2,1	2,8
Численность населения с доходами ниже прожиточного минимума, % ко всему населению	4,1	33,5	31,5	23,3	25,8	22,0
Накопленные сбережения населения, % к текущим денежным доходам	61,6	29,7	19,2	14,7	14,2	15,8
Безработица, % к экономически активному населению (методология МОТ)		2,9	5,1	7,3	8,3	9,4
Просроченная задолженность по оплате труда в отраслях социальной сферы, трлн р.					2,6	9,0
Прирост потребительских цен, % (каждый последующий декабрь к предыдущему)	168,0	2509,0	844,0	214,0	131,0	22,0
Стоимость набора из 19 основных продуктов питания, % к средней заработной плате	34,8	27,6	25,9	26,9	39,6	31,5
Коэффициент Джини	0,256	0,289	0,398	0,409	0,381	0,375

Кризисные явления в социальной сфере начали приводить к тому, что социально-экономические факторы стали существенными ограничителями при разработке стратегий реформирования рыночной экономики России. В то же время приобрело особую актуальность следующее положение: социальная политика для всего населения страны должна реализовывать конституционные права граждан. В качестве субъекта социальной политики рассматривались государственные и муниципальные органы власти, в качестве объекта — не только потребляющее население, но и система социальных неравенств в межрегиональном и межклассовом аспектах. Исходя из вышесказанного социальная политика определялась как деятельность субъектов социальной политики с целью сглаживания социального неравенства.

Углубление экономического кризиса в России обусловило необходимость коренного пересмотра существующих государственных социальных обязательств с целью приведения их в соответствие с реальными экономическими возможностями страны.

В 1996 г. Правительство РФ характеризовало состояние социальной сферы следующим образом: «Хронический недостаток бюджетных средств ограничил возможности государства в проведении активной социальной политики. Уровень реальных денежных доходов населения в настоящее время примерно на 40% ниже, чем в 1991 г. Возникла массовая бедность, усилилась дифференциация доходов. Недостаточные ассигнования обострили проблему финансирования бюджетных учреждений образования, здравоохранения, науки и культуры. Ухудшилось положение с защитой социальных и трудовых прав и гарантий граждан. Отдельные социальные проблемы усугубились и стали представлять серьезную опасность для социально-экономической стабильности общества».

С учетом сложившегося положения произошло изменение приоритетов социальной политики. Правительство РФ приняло «Программу социальных реформ в Российской Федерации на период 1996-2000 гг.».

Практика 1996 — начала 2000 гг. показала, что большинство целей социальной политики данной программы достигнуто не было. Причинами послужили:

• отсутствие необходимых темпов экономического развития и хроническая дефицитность бюджета страны;
• отсутствие должной социальной ориентации государственной экономической политики и ее крайняя нестабильность;
• отсутствие законодательно урегулированных подходов к формированию единой системы ГМСС;
• отсутствие общефедеральной социальной политики, ориентированной на экономически подкрепленную передачу большого числа социальных функций на региональный и муниципальный уровни;
• отсутствие четких принципов разграничения полномочий в социальной сфере между законодательной и исполнительной ветвями власти на федеральном, региональном и местном уровнях, т. е. между государством, с одной стороны, и неправительственными организациями и частными лицами — с другой.

«Стратегия развития Российской Федерации до 2010 г.» в области социальной политики предполагает завершить переход от патерналистской к субсидиарной модели государства. Предлагаемая программа социальных реформ призвана установить ориентиры, которые позволяют строить социальную политику исходя из имеющихся у государства ресурсов и возможностей. По мнению разработчиков «Стратегии развития РФ до 2010 г.», субсидиарная модель государства означает: доступность и бесплатность для всех граждан базовых социальных услуг, прежде всего образования и здравоохранения; перераспределение социальных расходов государства в пользу самых уязвимых групп населения при одновременном сокращении помощи обеспеченным семьям; сокращение социального неравенства; предоставление гражданам возможностей более высокого уровня социального потребления за счет собственных доходов.

Субсидиарность (от лат. subsidiare — поддерживающий, служащий в качестве помощи) — принцип организации и деятельности государства и других институтов, согласно которому вышестоящие органы могут брать на себя решение только тех задач, которые не в состоянии выполнить нижестоящие, и должны помогать последним в поддержании их самостоятельности и ответственности.

Статью 73 Конституции РФ можно трактовать как российский вариант так называемого принципа субсидиарности, широко применяемого в странах ЕС: на верхнем уровне решаются только те вопросы, которые не могут решаться нижестоящими органами. Признание этого принципа не предполагает жесткую регламентацию разграничения отдельных вопросов.

Применительно к построению государства субсидиарность направлена против чрезмерного централизма. Она распространяется на все уровни и единицы общественной организации — индивида, семью, профессиональные и другие объединения, включая субъекты Федерации.

В области социальной политики субсидиарность проявляется, в частности, в оказании государственной помощи только тем, кто не может обеспечить себя самостоятельно — инвалидам, престарелым, детям, многодетным семьям и т. д.

Таким образом, предполагается, что социальная политика должна стать областью политики государства по обеспечению определенного уровня жизни населения.

Помимо практических проблем (определение модели, целей социальной политики и др.) существуют и теоретические, обусловленные разнообразием подходов к определениям, используемым при характеристике социальных процессов.

К настоящему времени практически как слова-синонимы используются: социальная сфера, непроизводственная сфера, сфера обслуживания населения, социальная инфраструктура, социально-культурная сфера. Данные понятия при всей очевидности их содержания требуют пояснений и уточнений в связи с тем, что в современной литературе нет их однозначных трактовок. По нашему мнению, понятия следует разграничивать с учетом обозначаемых ими функций и принципов функционирования.

Ослабленное внимание к непроизводственной сфере не дает оснований для изъятия этого понятия из научного оборота и тем более отождествления ее с социальной сферой.

В настоящее время в России в качестве национальной отраслевой классификации для решения практических задач используется модифицированный вариант Общесоюзного классификатора отраслей народного хозяйства (ОКОНХ). Этот классификатор был разработан в период советской экономики и введен в действие с 1 января 1976 г. За последнее время в него внесено 17 изменений, учитывающих новую организацию экономики.

Понятие «непроизводственная сфера» определено действующим ОКОНХ как «виды деятельности, в процессе которых не создаются материальные блага». В соответствии с ОКОНХ к непроизводственной сфере отнесены следующие отрасли народного хозяйства и виды деятельности: жилищно-коммунальное хозяйство; непроизводственные виды бытового обслуживания населения; здравоохранение, физическая культура и социальное обеспечение; народное образование; культура и искусство; наука и научное обслуживание; финансы, кредит, страхование и пенсионное обеспечение; управление; общественные объединения. Несмотря на существование официального определения непроизводственной сферы и очерченного круга отраслей и видов деятельности, в экономической литературе встречаются различные толкования данного понятия.

В Большом энциклопедическом словаре под редакцией А. М. Прохорова (1998 г.) непроизводственная сфера отождествляется с социальной инфраструктурой общества.

В современной Экономической энциклопедии выделяется понятие «социальная система», определяемое как «система отраслей, представляющая в совокупности одну из сфер производства — непроизводственную сферу».

Авторы Универсального бизнес-словаря Л. Ш. Лозовский, Б. А. Райзберг и А. А. Ратновский понятие «непроизводственная сфера» изымают из научного употребления и заменяют понятием «социальная или социально-культурная сфера».

Подобной точки зрения придерживается С. А. Пелих, считающий целесообразным использование вместо термина «непроизводственная сфера» понятия «социальная сфера»: «…последнее, сохраняя указание на специфику данной сферы, одновременно подчеркивает ее социальную направленность, что созвучно усилению этого процесса в общественном производстве».

Однако недопустимо отождествление «непроизводственной сферы» и «социальной сферы» на основании только того, что последнее словосочетание звучит гораздо чаще в повседневной жизни. Все авторы сходятся в том, что основой непроизводственной сферы является создание нематериального продукта, но в отношении отраслевой составляющей непроизводственной сферы нет единого мнения. Данные противоречия объясняются разделением труда в обществе. Разнообразные виды деятельности нередко сосуществуют, переплетаясь в рамках отдельного звена экономики и тем более в рамках отраслей.

В представленных отраслевых составляющих непроизводственной сферы выборка отраслей определялась не только нематериальным характером производства, но и рядом других признаков: прямым воздействием на потребителя; услугами, оказываемыми населению, и т. д.

В то же время классификация непроизводственной сферы должна быть построена исходя из наличия в народном хозяйстве материального (производственной сферы) и нематериального (непроизводственной сферы) производства. Основой разграничения должен стать характер общественного разделения труда, участие в создании совокупного общественного продукта и национального дохода.

К сфере материального производства относятся: промышленность, сельское хозяйство, лесное хозяйство, рыбное хозяйство, транспорт и связь, строительство, торговля и общественное питание, материально-техническое снабжение и сбыт, заготовки, информационно-вычислительное обслуживание, операции с недвижимым имуществом, общая коммерческая деятельность по обеспечению функционирования рынка, геология и разведка недр, геодезическая и гидрометеорологическая службы, прочие виды деятельности сферы материального производства.

Разграничение производственной и непроизводственной сфер необходимо для установления народнохозяйственных пропорций и определения эффективности общественного производства. Таким образом, непроизводственную сферу можно определить как сферу, объединяющую виды деятельности, в процессе которых не создаются материальные блага. Отраслевой состав непроизводственной сферы определен действующим ОКОНХ.

Несмотря на то что внутренняя структура непроизводственной сферы нуждается в совершенствовании, а некоторые из отраслей целесообразно разграничивать по принципам определения потребностей (например, туризм входит в состав отрасли «здравоохранение, физическая культура и социальное обеспечение»; гостиничное хозяйство является составной частью коммунального хозяйства), считается, что непроизводственная сфера по совокупности составляющих ее отраслей и подотраслей представлена полно.

Определение «сфера обслуживания населения» не вызывает таких разногласий, как «непроизводственная сфера». Практически все представленные трактовки сводятся к тому, что сфера обслуживания представляет собой совокупность предприятий, организаций и учреждений, обслуживающих удовлетворение потребностей населения в материальных благах и услугах.

Сфера обслуживания населения по определению должна включать в себя: бытовое обслуживание населения (производственные и непроизводственные виды услуг), торговлю и общественное питание, пассажирский транспорт, связь, жилищно-коммунальное хозяйство, здравоохранение, образование, физическую культуру и спорт, культуру и искусство, социальное обеспечение, средства массовой информации, туризм.

Общим признаком, на основании которого эти отрасли отнесены к сфере обслуживания, является единство их целей и назначения: все они обеспечивают обслуживание населения путем предоставления ему материальных благ и услуг.

Целевой функцией сферы обслуживания является создание благоприятных условий жизнедеятельности населения.

Социальная инфраструктура представляет собой совокупность различных отраслей, функционирование которых обеспечивает процесс воспроизводства материальных благ и услуг для жизнедеятельности населения. Это системное образование, включающее в себя пять взаимосвязанных подсистем.

Материально-бытовая подсистема социальной инфраструктуры удовлетворяет материально-бытовые и естественные физиологические потребности населения. Социально-оздоровительная подсистема нацелена на охрану и укрепление здоровья людей, организацию их отдыха. Образовательно-духовная ориентирована на удовлетворение познавательных, духовных потребностей населения. Коммуникационная обеспечивает транспортное и информационное обслуживание. Социально-экономическая обеспечивает потребности населения в различных услугах и финансово-кредитных операциях.

Для определения социальной сферы целесообразно обратиться к происхождению слов «социальный» и «сфера».

Социальный (от лат. socialis — общий, общественный) — название всего того, что связано с совместной жизнью людей, с различными формами их общения, в первую очередь того, что относится к обществу и общности, что имеет общественный и общностный характер.

Сфера (от греч. sphaira — шар) — 1) область действия, пределы распространения чего-либо; 2) общественное окружение, среда, обстановка. Дословно социальную сферу можно определить как сферу отношений между людьми внутри общества. В соответствии с данной трактовкой общественное совпадает по объему со всей человеческой деятельностью.

В последнее время наряду с широким смыслом социального как общественного стали выделять его узкое значение: социальное рассматривают как отличное от экономического, политического и т. д. Причем одни авторы сущность социального сводят к совокупности национальных, семейных образований и их отношений. Другие под социальным понимают отношения людей. Полагаем, что социальное складывается из всех основных элементов общественной жизни, но в то же время не сводится к простой сумме экономического, политического и духовного и тем более к сумме социальных образований.

Социальное вообще — это особая система организации экономического, политического, идеологического, особая комбинация этих элементов, порождающая специфический срез общественной жизни, специфическое качество, присущее обществу.

Социальная сфера в период дорыночного реформирования трактовалась как «сфера общественных отношений, охватывающая интересы классов и социальных групп, наций и народностей, отношения общества и личности, условия труда и быта, здоровья и досуга».

Впоследствии указывалось на необходимость «обеспечить широкое применение в управлении научно обоснованных социальных нормативов, положив их в основу планирования развития социальной сферы. Считать обязательным применение социальных нормативов при создании новой техники и технологии, проектировании, строительстве новых и реконструкции действующих предприятий и производств, улучшении организации и условий труда, а также осуществлении мероприятий по охране окружающей среды».

Социальные нормативы, разрабатываемые в соответствии с данными указаниями, использовались на самых разных уровнях управления. Они сочетали интересы общества, коллектива и отдельного работника. Совокупность социальных нормативов признавалась основой процесса воспроизводства рабочей силы, состоящего из трех фаз: производства, распределения и использования.

Социальные нормы и нормативы давали качественную и количественную характеристику требований, предъявляемых к процессам и условиям жизнедеятельности людей и социальных групп. Величина социальных норм и нормативов отражала требования общества к исследуемому объекту.

Социальные нормы и нормативы действовали в рамках социальной сферы — сферы отношений общества и личности.

С рыночными преобразованиями, расширением самостоятельности хозяйственных звеньев народного хозяйства, приватизацией государственной и муниципальной собственности круг используемых социальных норм и нормативов сократился, что, в свою очередь, позволило говорить о социальной сфере в рамках производства рабочей силы.

Все вышесказанное позволяет объяснить дискуссионность в определении понятия «социальная сфера». Приведенные дефиниции давались с точки зрения классификации исследуемых проблем, а не той общественной среды, в которой эти проблемы возникают. Между тем социальную сферу следует понимать как особый срез общественной жизни, как специфическую сферу развития общества. В связи с этим представляется необходимым выделить (определить) особый аспект человеческой деятельности, позволяющий разграничить социальную сферу с используемыми в настоящее время смежными понятиями.

Анализ законодательных актов РФ с 1940 г. по настоящее время позволил выявить только два документа, содержащих в названии понятие «социальная сфера»: «О разгосударствлении социальной сферы» (письмо Министерства финансов РФ от 27.07.98 г. № 12-01-07) и «О разгосударствлении социальной сферы» (письмо Министерства общего и профессионального образования РФ от 15.10.98 г. №2468/29-29).

В первом документе к социальной сфере отнесены отрасли: культура и искусство, образование, социальное обслуживание и здравоохранение; во втором — культура, образование, здравоохранение, физическая культура, спорт и туризм. В постановлении Правительства РФ от 17.07.95 г. № 724 (в ред. от 27.08.99 г. № 966) «О передаче объектов социальной и инженерной инфраструктуры сельскохозяйственных организаций в муниципальную собственность» к объектам социальной сферы отнесены: общеобразовательные школы, детские дошкольные учреждения, клубы и дома культуры, лагеря труда и отдыха, кинотеатры, библиотеки, больницы, амбулатории, поликлиники и фельдшерско-акушерские пункты, аптеки, физкультурно-оздоровительные учреждения, санатории, профилактории, плавательные бассейны и стадионы.

Определение социальной сферы должно строиться на ряде теоретических предпосылок, основными среди которых являются следующие:

• целевая функция социальной сферы должна определяться соответствием благ личным потребностям не индивидуального, а общественного потребителя и не всеми сложившимися потребностями, а общественно признанными;
• отрасли социальной сферы должны оказывать непосредственное воздействие на личность потребителя услуг, а не на внешние условия его жизнедеятельности. В связи с этим отрасли, связанные с удовлетворением личных потребностей, можно подразделить на две группы: отрасли и виды деятельности, призванные удовлетворять социальные потребности (народное образование, культура и искусство, здравоохранение, социальное обеспечение, физкультура и спорт), и отрасли и виды деятельности, призванные удовлетворять бытовые потребности, способствующие экономии труда в домашнем хозяйстве и увеличению свободного времени (бытовое обслуживание населения, жилищно-коммунальное хозяйство, пассажирский транспорт и связь в части обслуживания населения);
• услуги, оказываемые отраслями социальной сферы, должны обладать свойствами несоперничества и неисключаемости, т. е. относиться к категории общественных услуг;
• рынок услуг социальной сферы должен предполагать целенаправленное регулирующее воздействие субъектов социальной политики с помощью правовых норм, налогов и государственных расходов;
• услуги социальной сферы должны относиться к благам, обладающим особыми достоинствами, т. е. к тем, потребление которых общество желало бы сделать обязательным для всех своих членов на основе принудительной мобилизации средств под эгидой государства, в связи с чем следует выделить чистые общественные и смешанные общественные блага;
• учреждения социальной сферы должны относиться к некоммерческим организациям (некоммерческая организация — юридическое лицо, не ставящее целью своей основной деятельности получение прибыли и ее распределение между участниками). Регламентируя характер распределения дохода и сферу деятельности некоммерческой организации, общество одновременно поддерживает и поощряет их системой мер, прежде всего льготным налогообложением. Специфика целей, механизма финансирования некоммерческой организации должна определяться ее организационно-управленческой моделью. По виду учредителя некоммерческие организации могут быть подразделены на учрежденные государством и частными лицами, возможен также смешанный государственно-частный вариант.

Таким образом, социальную сферу можно определить как сферу общественных отношений, определяющих потребление населением жизненно важных благ и услуг на основе общественного выбора. Общественный выбор осуществляется с учетом институтов государства. В данном определении подчеркивается, что социальная сфера различных государств будет отличаться и основой различий послужит социальная политика.

К отраслям социальной сферы на современном этапе развития российского государства следует относить: социальное обеспечение, народное образование, культуру и искусство, здравоохранение, жилищный фонд социального использования. Жилищный фонд социального использования — совокупность всех жилых помещений, включая жилые дома, квартиры и иные жилые помещения, заселенных на условиях договора найма и предоставляемых в пределах нормы жилой площади, жилые помещения в коммунальных квартирах, специализированные дома и жилые помещения в них. Жилищный фонд социального использования формируется с обеспечением гласности из государственного, муниципального, общественного жилищных фондов местной администрацией, государственными и муниципальными предприятиями, учреждениями, общественными объединениями.

При рассмотрении социальной сферы в теории общественного сектора актуальными проблемами являются: определение критериев макроэкономической, социальной политики; механизм аллокации ресурсов для производства услуг; перераспределительные процессы (ключевые параметры определяются централизованно и находят выражение в федеральном законодательстве, перераспределительная функция, как правило, выполняется на региональном уровне).