Источниками конституционного права служат правовые нормативные акты, т. е. акты, которые содержат хотя бы одну норму конституционного права. К ним относятся правовые акты, действующие на всей территории Российской Федерации, и акты, имеющие сферу действия только на территории конкретного субъекта Федерации или территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление.
Конституции. Среди источников позитивного конституционного права важнейшим является конституция – основной закон любого государства, хотя в писаной форме его может и не быть (как в Великобритании). Однако конституция может формально существовать, но практически не играть никакой роли вследствие перенесения центра тяжести на партийные структуры власти (тоталитарные государства). Для демократии главное заключается в установлении реального конституционного строя (конституционализма), основанного на принципах естественного права и правового государства.
Конституция устанавливает наиболее важные нормы и принципы, из которых потом вырастает детальное правовое регулирование в различных формах. Но определенные нормы конституции могут иметь прямое действие, т. е. для своего применения не нуждаются в дополнительном регулировании. В ряде стран (в частности, во Франции) к конституции примыкают законы, которые принимаются в развитие ее бланкетных предписаний. Конституция всегда предусматривает особый порядок изменения ее статей, в чем проявляется ее исключительность по сравнению с обычными законами.
В России действует Конституция, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Наряду с этой, федеральной, Конституцией действуют конституции республик, входящих в состав Российской Федерации. Это обычно для любого федеративного государства. Конституции республик также обладают высшей юридической силой на их территории. Но федеральная Конституция имеет верховенство на всей территории Федерации (ст. 4 Конституции РФ), а значит, конституции республик, часть которых принята до принятия федеральной Конституции, должны, тем не менее, соответствовать последней и не противоречить ей. Аналогичной юридической силой на своей территории обладают уставы других субъектов Российской Федерации (края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа).
Законы. Российской Конституцией предусматривается издание Федеральным Собранием федеральных конституционных законов, которые, безусловно, являются источниками конституционного права, и федеральных законов, из которых такое значение имеют только законы конституционно-правового содержания (регулирующие применение прав и свобод человека и гражданина, устройство государственной власти). Понятно, что парламентом издается и много других законов, которые являются источниками других отраслей права. Источниками конституционного права являются постановления Государственной Думы и постановления Совета Федерации. В соответствии с ч. 2 ст. 125 постановления палат могут иметь нормативный характер.
Конституция не дает четкого критерия для различения конституционного и обычного федерального закона, но определяет более жесткий порядок принятия конституционного закона (ч. 2 ст. 108 Конституции РФ).
Конституцией РФ указывается (ч. 3 ст. 76), что федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам, из чего можно сделать следующий вывод: в иерархии источников права федеральные конституционные законы занимают более высокое место, следуя сразу за Конституцией. Конституционные законы, как это вытекает из текста Конституции РФ, должны приниматься по важнейшим вопросам, затрагивающим права и свободы граждан, правомочия государства (ограничение прав и свобод в условиях чрезвычайного положения – ч. 1 ст. 56, определение режима военного положения – ч. 3 ст. 87 и др.). Такие законы обязательно должны приниматься по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ; этих вопросов пятнадцать, но приняты пока не все федеральные конституционные законы. Федеральные конституционные законы не могут изменять Конституцию и не являются ее частью.
Источниками конституционного права являются также законы, издаваемые законодательными органами субъектов Российской Федерации в соответствии с ч. 2 ст. 5 Конституции РФ и соответствующих конституций и уставов субъектов Федерации.
Федеральные конституционные законы, федеральные законы в соответствии с Федеральным законом от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом Российской Федерации. Акты палат Федерального Собрания публикуются не позднее десяти дней после дня их принятия. Международные договоры, ратифицированные Федеральным Собранием, публикуются одновременно с федеральными законами об их ратификации. Официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации». Федеральные конституционные законы, федеральные законы направляются для официального опубликования Президентом Российской Федерации. Акты палат Федерального Собрания направляются для официального опубликования председателем соответствующей палаты или его заместителем.
Договоры и соглашения. Следует различать международные договоры и соглашения, заключаемые Российской Федерацией с другими суверенными государствами, и внутренние договоры и соглашения, заключаемые между Федерацией и ее субъектами или между субъектами Федерации. Конституция РФ (ч. 4 ст. 15) устанавливает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Более того, по аналогии с рядом зарубежных конституций Конституция РФ устанавливает приоритет международного права по отношению к внутреннему, указывая, что если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Эта конституционная норма приобретет ведущее значение, когда состоится вступление России в Европейский Союз, в котором действует наднациональный парламент, обладающий законодательной функцией. Законы, принятые этим парламентом, являются источником конституционного права каждой входящей в ЕС страны. Включенная в Конституцию РФ формулировка «общепризнанные принципы и нормы международного права» таит в себе много неясностей, поскольку в мире не существует общепринятого определения этих принципов и норм. Так называют принципы устава Организации Объединенных Наций и «некоторые другие», но даже универсальное признание какой-либо нормы (подавляющим большинством государств) не порождает обязанности каждого государства соблюдать ее, если эта норма не нашла своего закрепления во внутреннем праве, в акте ратификации или в межгосударственном договоре. Поэтому многие исследователи справедливо задаются вопросом: существуют ли вообще «общепризнанные принципы и нормы международного права», и если существуют, то каково их содержание?
Весьма многозначительна конституционная формула о примате договорной нормы по отношению к закону. Отсюда можно заключить, что в иерархии источников права ратифицированный международный договор стоит выше, чем закон, поскольку нормы последнего не могут отменять или противоречить нормам международного договора.
Заключение Российской Федерацией договоров с другими государствами регулируется Федеральным законом о международных договорах Российской Федерации от 15 июля 1995 г. Закон устанавливает, что положения официально опубликованных международных договоров РФ, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров РФ принимаются соответствующие правовые акты. Законом устанавливаются порядок ратификации международных договоров, порядок присоединения Российской Федерации к международным договорам, вступление в силу, выполнение, прекращение и приостановление действия международных договоров. Закон закрепляет очень важный «особый порядок выражения согласия на обязательность для Российской Федерации международных договоров». Ст. 22 устанавливает: «Если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции Российской Федерации, решение о согласии на его обязательность для Российской Федерации возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию Российской Федерации или пересмотра ее положений в установленном порядке». Международный договор, следовательно, сам по себе не может изменить Конституцию или действовать в противоречии с ней. Учитывая сложный порядок внесения поправок в Конституцию и пересмотра ее положений, можно предположить, что «неконституционные» договоры будут заключаться крайне редко.
Порядок регистрации и официального опубликования международных договоров Российской Федерации установлен Федеральным законом от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации».
Декларации. В этой правовой форме были приняты важные конституционно-правовые нормы: Декларация о государственном суверенитете РСФСР (12 июня 1990 г.) и аналогичные акты в ряде республик – субъектов Российской Федерации, Декларация о языках народов России (25 октября 1991 г.). Все они были приняты высшим законодательным органом страны – Съездом народных депутатов или Верховными Советами республик. Декларации обычно устанавливают общие принципы конституционно-правового развития. Ныне эти принципы реализованы в принятой в 1993 г. Конституции РФ. Конституция не содержит какого-либо упоминания о праве Федерации; указывается, что они обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации и не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.
Регламенты палат Федерального Собрания. Эти акты принимаются в соответствии с Конституцией РФ каждой палатой для организации своей деятельности и не требуют утверждения другой палатой и подписи Президента РФ. Этим они отличаются от законов. Регламенты регулируют круг вопросов, связанных с организацией работы палат, осуществлением законопроектного процесса. Это нормативные акты с внутренней сферой применения.
Указы и распоряжения Президента РФ. Такие акты свойственны для Главы государства. В Конституции РФ указывается, что он обязательны для исполнения на всей территории России и не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Отсюда следует, что указы и распоряжения Президента РФ относятся к числу подзаконных актов, т. е. могут быть отменены федеральным законом.
Указы Президента РФ могут быть нормативными (ч. 2 ст. 125 Конституции РФ) и ненормативными. Первые издаются на основании конституционных полномочий Президента РФ или в случае пробелов в законодательстве, вторые – это акты применения Президентом РФ какого-то закона; по времени действия и по кругу лиц, на которых они распространяются, ненормативные указы носят ограниченный характер. Президент издает указы в пределах своей компетенции, однако периодически, когда возникают вопросы, требующие оперативного урегулирования, он вынужден издавать нормативные указы по отдельным вопросам, относящимся к полномочиям парламента, которые сохраняют свое действие до тех пор, пока не будут изданы соответствующие федеральные законы. Противники этой формы актов опасаются, что «указное право» может подменить собой законы. Но для таких опасений нет серьезных оснований, так как речь идет об актах явно временного характера и легко отменяемых путем принятия законов.
Распоряжения Президента сравнительно редко носят нормативный характер, но таковые все же встречаются. Так, распоряжение Президента РФ от 26 июля 1995 г. «Вопросы государственного надзора за ядерной и радиационной безопасностью» вносит серьезные нормативные изменения и дополнения в Положение о Федеральном надзоре России по ядерной и радиационной безопасности. Указы и распоряжения Президента РФ подлежат обязательному официальному опубликованию в соответствии с Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».
Постановления Правительства РФ. Поскольку Правительство РФ осуществляет исполнительную власть, оно издает постановления и распоряжения, обязательные к исполнению в Российской Федерации (ст. 115 Конституции РФ). Но не все постановления Правительства, как и другие его акты, имеют нормативное значение и относятся к числу источников конституционного права. Таковыми являются только те акты, которые содержат общеобязательные нормы, регулирующие отношения в сфере этой отрасли права. Все правительственные акты являются подзаконными актами, т. е. должны соответствовать Конституции, законам и указам Президента РФ. Акты вышестоящих органов исполнительной власти обязательны для нижестоящих. Постановления и распоряжения Правительства РФ должны быть официально опубликованы. Конституция РФ не предусматривает принятия Правительством РФ регламента своей работы, но такой документ Правительством принимается; он регулирует его внутреннюю организацию и порядок деятельности. Постановления Правительства РФ являются обязательными для органов исполнительной власти субъектов Федерации по вопросам, относящимся к ведению Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ) и совместному ведению Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ), Права, свободы и обязанности человека и гражданина, правовой статус организаций регламентируются также правовыми актами, издаваемыми такими федеральными органами исполнительной власти, как министерства, госкомитеты и ведомства.
Судебные решения. К числу источников конституционного права относятся постановления Конституционного Суда РФ, в которых устанавливается соответствие Конституции России федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, палат Федерального Собрания, Правительства РФ, конституции и уставов, законов и других нормативных актов субъектов Федерации, а кроме того, разрешаются споры о компетенции, дается толкование Конституции РФ. Хотя с формальной точки зрения Конституционный Суд не относится к числу правотворческих органов, акты которого по юридической силе стояли бы выше актов парламента и Президента, по существу он таковым является. Существует презумпция конституционности каждого закона, но любые акты или их отдельные положения, признанные Судом неконституционными, утрачивают силу; не соответствующие Конституции международные договоры не подлежат введению в действие и применению.
Что касается системы судов общей юрисдикции, возглавляемой Верховным Судом РФ, то их решения, в силу конституционного принципа независимости судей, подчиняющихся только Конституции РФ и федеральному закону, не могут обладать общеобязательной нормативной силой, т. е. служить прецедентом, обязательным для решения аналогичных дел другими судами. Признание судебного прецедента источником конституционного права характерно для англосаксонских стран (США, Великобритания и др.), где прецеденты, образующие так называемое общее право, играют важную роль в единообразии судебной защиты прав и свобод граждан на всей территории государства.
Правовые акты СССР и РСФСР. Некоторые из этих актов являются источниками конституционного права России в силу принципа правопреемственности или на период, пока не будет принято заменяющее их законодательство. Так, в постановлении Верховного Совета РФ о ратификации Соглашения о создании Содружества Независимых Государств от 12 декабря 1991 г. установлено, что на территории России до принятия соответствующих законодательных актов Российской Федерации нормы бывшего Союза ССР применяются в части, не противоречащей Конституции РФ, ее законодательству и настоящему Соглашению.
«Заключительные и переходные положения» Конституции России (1993 г.) устанавливают, что законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу настоящей Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции РФ. Сохраняет свое правовое значение ряд законов и постановлений, принятых Съездом народных депутатов и Верховным Советом СССР и РСФСР, а также постановлений Совета Министров СССР и РСФСР, хотя по мере принятия новых законов и других правовых актов число их постоянно убывает.
Акты органов местного самоуправления. В Конституции РФ отмечается, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно (ст. 12). Это означает, что органы местного самоуправления вправе издавать свои правовые акты. И если эти акты регулируют отношения в сфере конституционного права (например, расширяют права и свободы или усиливают их гарантии), то они должны признаваться его источником.
Этот вывод не противоречит конституционному указанию (в той же статье) на то, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. При любом толковании этого указания ясно, что не может быть предусмотренных Конституцией органов самоуправления, которые осуществляли бы публичную власть без издания правовых актов. В конституционном праве ряда зарубежных государств в качестве источника конституционного права признают обычаи и доктрины (взгляды крупных ученых-юристов). Это связано со структурой права, сложившейся исторически. Но в российской конституционно-правовой теории и практике это пока не признается.
